La riprogettazione del processo amministrativo (terza parte)

ABSTRACT

La riprogettazione di un processo amministrativo, ma più in generale il reengineering di qualunque procedimento, rappresenta, da sempre, un meccanismo finalizzato a rendere snella qualsiasi attività lavorativa. A maggiore ragione si dovrebbe operare in tal senso se l’oggetto dell’indagine ha connotati di natura burocratica. Analizzando la mappa del percorso, che ha origine da una “decisione” (input) per arrivare a quella di “esecuzione” (output), è possibile aggredire la durata di ogni processo, con riflessi indiretti sul contenimento della spesa pubblica. In altre parole, è necessario ridurre inefficienze e sprechi, prima che altre soluzioni, generalmente più dolorose sotto l’aspetto economico/sociale, siano adottate come ultima spiaggia. Ogni volta che si sente parlare di riorganizzazione, il pensiero si indirizza automaticamente a quelle operazioni che investono il contenimento dei costi del personale, facendo presagire all’orizzonte interventi di macrochirurgia destinati ad asportare porzioni più o meno grandi di attività dal corpo amministrativo pubblico. Infatti, è cattiva abitudine additare l’insieme delle operazioni amministrative come la principale causa del malfunzionamento della Pubblica Amministrazione, mentre nella realtà le patologie richiedono diagnosi differenti. Questa è l’ottica con la quale è stata costruita l’impalcatura del presente lavoro, nella speranza di contribuire a stimolare gli addetti ai lavori a formulare una profonda analisi critica su quell’attività routinaria che ogni giorno sono chiamati a svolgere.

  

INDICE

(1) Introduzione – (2) Le fasi istruttorie del processo amministrativo – (3) L’analisi delle fasi istruttorie del processo amministrativo – (3.1)  La fase della “istruttoria decisionale” – (3.2) La fase della “istruttoria amministrativa” – (3.3) La fase della “istruttoria tecnica” – (3.4) La fase della “istruttoria contabile” – (4) La tipologia dei provvedimenti amministrativi – (5) L’analisi critica del processo amministrativo – (6) L’esame di un caso concreto – (6.1) Premessa – (6.2) Lo scenario ed il periodo di analisi – (6.3) L’analisi del volume di produzione amministrativa – (6.4) L’analisi della durata dell’istruttoria tecnica e contabile – (6.5) L’analisi degli indici di miglioramento – (7) Conclusioni.

(segue)

6 – L’esame di un caso concreto

6.1 – Premessa

Si è già avuto modo di osservare nei precedenti paragrafi come la finalità del presente lavoro, nell’esaminare tutte le fasi del processo amministrativo, aveva posto particolare attenzione sulle ultime due. La motivazione di questa decisione si proponeva, infatti, l’ambizioso obiettivo di pervenire a conoscenza del tempo che, mediamente, impiegava un provvedimento amministrativo per diventare esecutivo una volta completate le due fasi più laboriose (quelle dell’istruttoria decisionale e dell’istruttoria amministrativa), propedeutiche a costruirne l’impalcatura di sostegno. Era anche emerso che le modalità di svolgimento dell’istruttoria contabile non rientravano tra le competenze dell’Area (Direzione, Ripartizione, Settore o Servizio) che aveva licenziato l’atto amministrativo, con tutte le criticità nascenti e conseguenti alla possibilità di agire sulla comprimibilità della sua durata. Il processo amministrativo è stato, quindi, studiato ricorrendo alla “tecnica del gambero”, ossia partendo dalle fasi situate più a valle per valutare le modalità (o le possibilità) di intervento sulle altre situate a monte della cosiddetta “filiera produttiva”. In generale, una volta quantificato il tempo medio necessario affinché un provvedimento amministrativo diventi esecutivo, l’attenzione potrà essere spostata sul processo di inizializzazione del provvedimento (fase dell’istruttoria decisionale), che, per certi versi dettagliatamente descritti in apposita sezione, si configura come la fase più critica dell’intero percorso.

6.2 – Lo scenario ed il periodo di analisi

Lo scenario di riferimento preso in esame ai fini dell’analisi è rappresentato da una Direzione (ripartita in Settori) collocata all’interno della Struttura Organizzativa di un Ente Locale di grandi dimensioni. Nello specifico, lo studio ha preso in considerazione:

□ la Direzione «X»;

□ il Settore «Alfa»;

□ il Settore «Beta»;

□ il Settore «Gamma».

I provvedimenti oggetto di studio sono stati esclusivamente quelli di natura dirigenziale, opportunamente, classificati:

□ senza riflessi contabili («A»)

□ con aspetti contabili («B»).

Infine, il periodo di osservazione si è limitato ad un esercizio amministrativo, comunque significativo per impostare una disanima critica capace di far emergere i momenti topici del processo sui quali successivamente poter intervenire in prospettiva di un loro eventuale/necessario futuro miglioramento.

6.3 – L’analisi del volume di produzione amministrativa

Il processo amministrativo sfocia con la produzione di provvedimenti amministrativi ed ha interessato in maniera differente tutti i Settori della Direzione (intendendo, ai fini dell’analisi, anche la stessa Direzione alla stregua di uno degli altri Settori che la compongono). Prima di elaborare un significato ai dati estrapolati, è necessario premettere che, in generale, il “volume di produzione amministrativa” non dipende dalle dimensioni dei singoli Settori, ma è influenzato, in misura più o meno prevalente, da altri fattori, quali, a titolo di esempio:

a) l’entità delle risorse gestite, nel senso che maggiori sono le disponibilità finanziarie, più elevata può essere la produzione amministrativa connessa all’impegno delle stesse per realizzare gli obiettivi prefissati;

b) la mancata pianificazione delle attività da svolgere per raggiungere gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione, nel senso che, indipendentemente dal quantitativo di risorse disponibili, se la gestione delle stesse è disorganizzata e/o improvvisata, si può assistere ad una proliferazione di atti amministrativi;

c) decisioni prese a monte del processo amministrativo, nel senso che atti di indirizzo dell’Organo Esecutivo o Consiliare possono comportare la successiva adozione di provvedimenti dirigenziali per renderli operativi.

Dalle informazioni illustrate nel Grafico n° 1, è stato possibile formulare una prima conclusione sul tasso di concentrazione dei provvedimenti amministrativi all’interno della Direzione presa in esame. Circa il 73% del volume di produzione amministrativa ha fatto capo, in particolare, a due Settori («Alfa» e «Beta»), mentre la restante attività si è concentrata nella Direzione «X» e nel Settore «Gamma».

Scendendo nel profondo dell’analisi quantitativa, i risultati emersi sono stati rielaborati sinteticamente nella Figura n° 6, facendo opportunamente un ulteriore distinguo tra le due tipologie di atti amministrativi (senza aspetti contabili/“A” e con aspetti contabili/“B”).

La prospettiva di questa prima osservazione è stata quella di verificare in quale Settore sono emerse criticità legate esclusivamente al volume di attività svolta, in modo da segnalare con un “warning” quello che potrebbe richiedere un intervento riorganizzativo interno indirizzato alla eliminazione di potenziali problematiche legate a fattori che hanno influenzato l’intero processo di produzione amministrativa. Lo studio quantitativo se da un lato non presenta particolari difficoltà in sede di reperimento, selezione e analisi dei dati, dall’altro non consente di mettere in evidenza la complessità delle operazioni svolte durante ciascuna fase del processo amministrativo. Infatti, un’analisi più particolareggiata farebbe sicuramente emergere altre criticità sulle quali potere agire per consentire l’adozione di tecniche ispirate alla filosofia della lean thinking, in grado di “sburocratizzare” le prime due fasi del processo amministrativo (fase dell’istruttoria decisionale e fase dell’istruttoria amministrativa), che richiedono, soprattutto, il rispetto delle regole di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, la cui quantificazione in termini temporali è di difficile misurazione. Un aiuto a sostegno dell’istruttoria amministrativa potrebbe essere fornito dalla standardizzazione dei provvedimenti amministrativi, anche se il rischio è quello di far rientrare nell’alveo di fattispecie apparentemente similari atti che, al contrario, nulla hanno in comune tra loro. Il più grande ostacolo da rimuovere è di natura culturale e si colloca all’interno dell’istruttoria decisionale dove, per effetto di una mancanza di programmazione delle attività da realizzare, si ignorano i meccanismi attraverso i quali i bisogni possono essere soddisfatti, chiedendo aiuto, anziché agli operatori interni, a fornitori esterni che, al contrario dei civil servant, antepongono il buon andamento dei loro affari a quelli dell’azione amministrativa dell’Ente Locale.

(continua)

Autore: Emanuele COSTA
Pubblicato su: Semplice n° 5/maggio 2012 con il titolo «La riprogettazione del processo amministrativo (3a parte)»