La riprogettazione del processo amministrativo (prima parte)

ABSTRACT

La riprogettazione di un processo amministrativo, ma più in generale il reengineering di qualunque procedimento, rappresenta, da sempre, un meccanismo finalizzato a rendere snella qualsiasi attività lavorativa. A maggiore ragione si dovrebbe operare in tal senso se l’oggetto dell’indagine ha connotati di natura burocratica. Analizzando la mappa del percorso, che ha origine da una “decisione” (input) per arrivare a quella di “esecuzione” (output), è possibile aggredire la durata di ogni processo, con riflessi indiretti sul contenimento della spesa pubblica. In altre parole, è necessario ridurre inefficienze e sprechi, prima che altre soluzioni, generalmente più dolorose sotto l’aspetto economico/sociale, siano adottate come ultima spiaggia. Ogni volta che si sente parlare di riorganizzazione, il pensiero si indirizza automaticamente a quelle operazioni che investono il contenimento dei costi del personale, facendo presagire all’orizzonte interventi di macrochirurgia destinati ad asportare porzioni più o meno grandi di attività dal corpo amministrativo pubblico. Infatti, è cattiva abitudine additare l’insieme delle operazioni amministrative come la principale causa del malfunzionamento della Pubblica Amministrazione, mentre nella realtà le patologie richiedono diagnosi differenti. Questa è l’ottica con la quale è stata costruita l’impalcatura del presente lavoro, nella speranza di contribuire a stimolare gli addetti ai lavori a formulare una profonda analisi critica su quell’attività routinaria che ogni giorno sono chiamati a svolgere.

  

INDICE

(1) Introduzione – (2) Le fasi istruttorie del processo amministrativo – (3) L’analisi delle fasi istruttorie del processo amministrativo – (3.1)  La fase della “istruttoria decisionale” – (3.2) La fase della “istruttoria amministrativa” – (3.3) La fase della “istruttoria tecnica” – (3.4) La fase della “istruttoria contabile” – (4) La tipologia dei provvedimenti amministrativi – (5) L’analisi critica del processo amministrativo – (6) L’esame di un caso concreto – (6.1) Premessa – (6.2) Lo scenario ed il periodo di analisi – (6.3) L’analisi del volume di produzione amministrativa – (6.4) L’analisi della durata dell’istruttoria tecnica e contabile – (6.5) L’analisi degli indici di miglioramento – (7) Conclusioni.

  

1 – Introduzione

L’obiettivo che si propone il presente lavoro è quello di focalizzare l’attenzione sulla fase istruttoria dell’intero processo amministrativo all’interno di una qualsiasi Area (Direzione, Ripartizione, Settore o Servizio) di un Ente Locale. L’analisi critica formulata ha preso in considerazione il percorso che impegna un provvedimento amministrativo dirigenziale a partire dal momento decisionale/preparatorio lungo l’itinerario tecnico/contabile, al termine del quale acquista esecutività, ossia idoneità a produrre quegli effetti sperati che vanno ad incidere sulla sfera giuridica dei Cittadini. Le conseguenze derivanti dall’adozione di un provvedimento amministrativo possono avere ripercussioni dirette o indirette sulla collettività, a seconda che gli appartenenti ad una determinata comunità siano coinvolti in prima persona nel dispositivo dell’atto amministrativo oppure investiti della questione solo marginalmente, in quanto contribuenti dell’Amministrazione Civica. Il Cittadino, infatti, si configura come attore principale o comparsa nell’esercizio di quel diritto cui dovrebbe ispirarsi la partecipazione alle scelte della Pubblica Amministrazione, nella duplice veste di soggetto capace di influenzare il processo decisionale oppure in grado di esercitare il controllo sull’operato degli Amministratori Pubblici. Da queste brevi considerazioni inizia ad affiorare con prepotenza quella necessità di garantire all’attività della Pubblica Amministrazione il rispetto del perseguimento dei propri obiettivi, avendo come punto di riferimento l’esclusivo interesse della comunità di riferimento. La prospettiva è quella di conferire un valore sempre maggiore a quella coesione sociale idonea ad assicurare la convivenza civile ed un livello migliore di benessere. Solo operando in questa direzione sarà possibile assicurare un tasso di fiducia verso una gestione della res publica improntata al rispetto di alcuni principi fondanti l’azione della Pubblica Amministrazione, per renderla sempre più credibile a quegli individui che, in caso di mancata osservanza, sono chiamati a pagarne, con enormi sacrifici, le conseguenze negative.

2 – Le fasi istruttorie del processo amministrativo

La filiera del processo amministrativo si compone di quattro fasi istruttorie:

a)    decisionale;

b)    amministrativa;

c)     tecnica;

d)    contabile.

Le prime tre fasi sono generalmente svolte all’interno di un’Area (Direzione, Ripartizione, Settore o Servizio) e sono quelle sulle quali è possibile agire direttamente per comprimerne il timing, mentre l’ultima fase è svolta da altre Unità Organizzative, normalmente appartenenti ai “Servizi Finanziari” (Figura n° 1).

In questa circostanza, i margini di intervento per cercare di ridurne la durata non sono influenzabili direttamente, ma attraverso un miglioramento sotto il profilo tecnico, amministrativo, giuridico e contabile del contenuto del provvedimento amministrativo. Infatti, è facilmente comprensibile e condivisibile come solo una corretta impostazione del documento possa fargli imboccare quella corsia preferenziale lungo la quale sarà possibile accelerare il passaggio del testo dallo stato “provvisorio” a quello “definitivo”. Ogni fase istruttoria del processo amministrativo, infatti, presenta criticità specifiche, superabili con facilità solamente se tutti gli stadi, a cascata, sono costruiti nel rispetto della coerenza con i documenti di programmazione dell’Ente, ma soprattutto di quei principi di trasparenza e imparzialità dettati dall’articolo 97 della Costituzione. E’ necessario ed opportuno che l’intero processo amministrativo sia attivato da effettive e reali esigenze dell’Organizzazione finalizzate al soddisfacimento dei bisogni, latenti o manifesti, della collettività di riferimento, unitamente al perseguimento dell’interesse pubblico. Un processo amministrativo messo in moto da pressioni esterne di contraenti in relazione alle quali ci si arrampica sugli specchi per individuare inimmaginabili bisogni da soddisfare, nasce non solo fortemente critico, ma viziato dalla mancanza di rispetto di quegli stessi principi intorno ai quali il legislatore impone l’ispirarsi dell’azione amministrativa. Infatti, la Pubblica Amministrazione deve individuare quali siano i bisogni da soddisfare, costruendo, eventualmente, una scala di priorità, ricercando, secondo le modalità stabilite dalle norme di legge e regolamentari, il contraente idoneo al loro soddisfacimento. Si assiste, purtroppo, ad un processo artificioso e, conseguentemente, critico sin dalla sua origine, nel quale i contraenti esterni formulano proposte sulla base delle quali, successivamente, la Pubblica Amministrazione crea bisogni da soddisfare che prima non esistevano nemmeno allo stato latente.

3 – L’analisi delle fasi istruttorie del processo amministrativo

3.1 – La fase della “istruttoria decisionale”

La fase dell’istruttoria decisionale presenta, al pari di quella contabile analizzata in seguito, maggiori criticità, anche se la natura delle stesse è profondamente differente. La prima, infatti, investe il meccanismo di formazione del pensiero decisionale, mentre la seconda inerisce il controllo sul rispetto di tecnicismi spesso solo ed esclusivamente burocratici, benché essenziali. La criticità dell’istruttoria decisionale si identifica proprio nell'elemento fondante della stessa: il pensiero, che spesso è influenzato negativamente dall’aspetto emotivo piuttosto che positivamente da quello razionale.  Infatti, è proprio la mancanza di conoscenza (più che di competenza), sulla base della quale si possono costruire programmi non solo realizzabili, ma anche sostenibili, che genera quella che si può definire “incapacità decisionale". In altri termini, l'assenza di una visione prospettica delle conseguenze che possono scaturire da un'idea impedisce all'individuo di assumere decisioni definitive, fornendo tutti gli input necessari e sufficienti alla successiva istruttoria amministrativa. In mancanza di ciò, il rischio (spesso non calcolato) è quello di dover continuamente interrompere il processo amministrativo per ricredersi, ripensare e rivedere la decisione iniziale per poi, quando l’istruttoria amministrativa è giunta faticosamente al termine, annullare tutto per modificare il supporto all’idea originaria perché, nella maggior parte dei casi, le risultanze della fase successiva non hanno partorito il risultato che si era intravisto all’orizzonte. Questo comportamento organizzativo si verifica quando il soggetto che dispone del potere decisionale confonde l'obiettivo principale da realizzare attraverso il provvedimento amministrativo, con quello secondario, sotteso ad una scelta discrezionale che spesso si scontra con i vincoli amministrativi, giuridici e contabili. Si cerca, quindi, per tentativi, di impostare un processo amministrativo che, anziché partire dall’input per giungere all’output, percorre a ritroso il percorso da effettuare per individuare artificiosamente motivazioni tali da giustificare l’adozione di un provvedimento amministrativo. In questo modo, si tralascia il fatto che, operando in senso contrario, si rischia di perdere di vista l’interesse generale oltre alla sostenibilità giuridica delle proprie decisioni. In questa circostanza, può non essere chiaro se i bisogni da soddisfare siano effettivamente quelli della Pubblica Amministrazione (manifesti o latenti) oppure, come il più delle volte accade, quelli che fanno capo ad altri soggetti.

3.2 – La fase della “istruttoria amministrativa”

La fase dell’istruttoria amministrativa consiste nell'insieme di tutte quelle attività che precedono la redazione del provvedimento amministrativo dirigenziale vero e proprio. Si tratta di un percorso che presenta alcune criticità, riscontrabili strada facendo in occasione delle costanti verifiche sul contenuto:

a) delle normative utili a vestire giuridicamente il provvedimento amministrativo, che hanno lo scopo di supportare le motivazioni in esso inserite sotto il profilo della legittimità;

b) degli strumenti di programmazione, per evitare che il provvedimento amministrativo perda aderenza con quelle norme dettate non dal legislatore, ma dall’attività di programmazione propedeutica al perseguimento degli indirizzi operativi e strategici dell'Ente;

c) di tutto il corpo documentale richiamato nell'atto amministrativo, utile a dimostrare la validità delle scelte operate, nell’ambito di una discrezionalità nella manifestazione di volontà, che dovrebbe, comunque, essere ispirata al buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

Indipendentemente dalla capacità o meno della figura professionale deputata alla redazione del provvedimento amministrativo e/o dalle conoscenze amministrative/giuridiche/contabili, l'elemento critico ruota, il più delle volte, intorno ai risultati dell’istruttoria decisionale, che si colloca a monte dell’istruttoria amministrativa (Figura n° 2).

Infatti, spesso si assiste a continui e repentini stop and go connessi alla fornitura di documenti incompleti od informazioni parziali che impediscono la formulazione di una corretta motivazione idonea a garantire la sostenibilità delle scelte operate. Si tratta di comportamenti organizzativi che se, in prima battuta, possono sembrare di ostacolo alla traduzione delle scelte in decisioni, nella realtà perseguono solo ed esclusivamente l'obiettivo di tutelare il soggetto che adotta il provvedimento amministrativo di fronte a potenziali indagini della Magistratura Contabile (nei casi di ipotetico danno erariale) o, peggio ancora, dalla Magistratura Ordinaria (per presunte illegittimità). Se al termine dell’istruttoria amministrativa, il contenuto del provvedimento amministrativo risulta coerente con il risultato dell’istruttoria decisionale, l'atto amministrativo prosegue il suo iter, altrimenti si rende necessario rivedere le decisioni che hanno portato all'elaborazione del documento.

3.3 – La fase della “istruttoria tecnica”

La fase dell’istruttoria tecnica comprende tutte quelle attività necessarie per l'inserimento del provvedimento amministrativo nella procedura informatica, unitamente alla documentazione allegata quale parte integrante e sostanziale o, più semplicemente, a corredo. E’ in questa fase che il Dirigente proponente prende visione del documento frutto dell’istruttoria amministrativa, apportando, se del caso, eventuali modifiche, facendo così riprendere dall’inizio la fase precedente. 

In caso contrario, qualora il Dirigente proponente dovesse ritenere l’atto amministrativo coerente ed esaustivo nel contenuto rispetto al pensiero che ha indirizzato il processo decisionale, lo adotta attraverso l'apposizione della firma digitale. Una volta sottoscritto digitalmente, si chiude la fase dell’istruttoria tecnica con la trasmissione informatizzata all'Ufficio competente allo smistamento degli atti amministrativi, affinché possa essere sottoposto al controllo delle Strutture Organizzative pertinenti, dando così avvio all’ultima fase del processo amministrativo: l’istruttoria contabile (Figura n° 3).

(continua)

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 3/marzo 2012 con il titolo «La riprogettazione del processo amministrativo (prima parte)»