Public Budgetary Control

Ogni volta che si vuole presentare agli operatori del settore un approfondimento su temi di governo della Pubblica Amministrazione, occorre sempre ponderare attentamente il contesto sul quale le riflessioni andranno ad impattare. Se poi le argomentazioni contengono aspetti innovativi, allora, come d’incanto, si innalzano da ogni parte barriere culturali/mentali, il cui potenziale esplosivo è più devastante di qualsiasi minaccia si possa trovare lungo un percorso all’interno di un campo minato. Non sono chiare le ragioni di fondo che innescano simili comportamenti ostili, in quanto l’innovazione si propone la finalità di migliorare i processi gestionali e non quella di eliminare centri di potere radicati nell’Organizzazione. Il target, infatti, è quello di operare un’analisi critica preventiva dei procedimenti burocratico/amministrativi, per accompagnarli progressivamente nell’alveo di applicazione di tecniche lean thinking. Si potranno eliminare quei colli di bottiglia che impediscono alla Pubblica Amministrazione di considerare, almeno per una volta, efficacia, efficienza ed economicità come “esperienze vissute” e non sempre come “obiettivi” da realizzare. E’ opportuno precisare che, quando si affrontano certe tematiche, solitamente si verifica una situazione in cui si è circondati da schiere di alleati, che all’inizio incoraggiano il processo di innovazione, per poi scoprire, in sede operativa, che si sta indossando l’abito del cavaliere solitario. Non è un caso se Niccolò MACHIAVELLI suggerì a Lorenzo DE MEDICI che «si dovrebbe ricordare che non c’è niente di più difficile da programmare, di più dubbio successo e più pericoloso da compiere che dare avvio ai cambiamenti nella costituzione di uno Stato. L’innovatore si rende nemico di tutti coloro che prosperavano sotto il vecchio ordine e solo un tiepido sostegno proviene da coloro che prospererebbero sotto quello nuovo». L’ostilità manifestata da parte di coloro che Niccolò MACHIAVELLI include tra quelli “che prosperavano sotto il vecchio ordine” nasce dal fatto che essi temono una perdita di potere e un calo di prestigio nell’Organizzazione, preferendo restare attaccati a vecchi schemi di gestione, ma più familiari. Se manca il coraggio di mettere in discussione un processo, ed il contesto di riferimento è quello sopra illustrato, allora la meditazione che occorre stimolare trae origine dalla preistoria e non dagli eventi meno recenti. Infatti, quando l’innovazione è pretesa da forze esterne all’Ente si potrà garantirne la sopravvivenza solo ricercando nuovi adattamenti, altrimenti la resistenza porterà inevitabilmente ad un proliferare di cambiamenti generatori di risultati sempre più imprevedibili e fonte di caos organizzativo. E’ curioso che modelli gestionali mancanti di supporto giuridico, si trovino di fronte ostacoli privi di esistenza corporea, piuttosto che barriere costituite da qualcosa di concretamente visibile e tangibile. In altre parole, quando il legislatore non impone espressamente divieti, entra in gioco il vertice politico/amministrativo per individuare veti e limiti, piuttosto che utilizzare la creatività per approfittare delle numerose opportunità offerte. Una di queste è rappresentata dal controllo budgetario, che, se utilizzato nella giusta direzione, potrà dar vita ad un circolo virtuoso capace di verificare in anticipo i margini di successo delle aspettative. In caso contrario, si continueranno ad affrontare i problemi quando ormai si sono manifestati, ricorrendo a continue misure di urgenza per porre rimedio agli effetti prodotti dagli eventi. Un modello organizzativo costruito su queste fondamenta è tipico di quelle Organizzazioni Pubbliche che sviluppano la propria attività secondo il principio delle “priorità rincorse”. In altre parole, le fasi istruttorie si esauriscono con la produzione di atti amministrativi che non risolvono problemi, ma ne generano altri, facendo sì che il tempo sia perennemente occupato da risorse umane impegnate a ricercare le cause che hanno partorito divergenze rispetto alle attese. Anziché porsi domande sul perché un procedimento è stato istruito rispettando un particolare dettato, sarebbe opportuno chiedersi il perché sia successo: in questo modo, l’attenzione si sposterebbe dalla persona al problema, consentendo lo sviluppo di discussioni che possono portare a cambiamenti organizzativi. Nel contesto attuale, una struttura di controllo a posteriori non sembra, pertanto, più adatta ad una Pubblica Amministrazione impegnata a fornire risposte immediate ai dilemmi che da tempo assillano la Comunità. In altri termini, non è più accettabile attendere risposte e riceverle quando l’attenzione si è spostata su altre questioni, altrimenti nessun output potrà essere adeguato ai bisogni che, in quel momento, sono da soddisfare. L’Amministrazione Pubblica dovrebbe impostare la propria attività per “priorità trascorse”, attraverso l’implementazione di modelli che includano, nelle fasi istruttorie, una visione prospettica dei possibili effetti che si possono manifestare. Anziché ragionare in termini di azioni di feedback, è necessario attivarsi per incoraggiare forze di feedforward, con le quali reazioni e risposte sono elaborate prima ancora che i fatti si svolgano. In quest’ottica, il Public Budgetary Control potrà coadiuvare tutta la struttura organizzativa se sarà inteso come insieme coordinato di attività che consentono di definire in anticipo i procedimenti amministrativo/burocratici da sviluppare nell’esercizio futuro. Così interpretato, si configura come il più potente strumento feedforward, a disposizione di un Amministratore Pubblico attento alle problematiche della Comunità di riferimento sulla quale esercita il mandato elettorale. Gli operatori del settore potranno essere istruiti ad utilizzare l’esperienza acquisita per individuare:

- i termini del problema;

- gli eventuali impedimenti;

- le alternative possibili.

Il personale, una volta investito della conoscenza, saprà svolgere azioni molto più produttive potendo finalmente “usare il proprio orologio per aiutare sé stesso ad imparare come dire che ore sono”, piuttosto che “usarlo per dire a sé stesso che ore sono”. Le attività di natura prospettica consentiranno di intervenire sulle variabili in gioco, potendo scegliere tra diverse alternative, affinché sia possibile immaginare i risultati prima che si verifichino ed affrontare i problemi prima che sia troppo tardi.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 9/Settembre 2013 con il titolo «Il Controllo di Gestione - Public Budgetary Control»

Il diritto di accesso al sistema contabile

Quale mistero può avvolgere la formazione del Bilancio di Previsione di un Ente Locale? Una domanda banale, alla quale gli addetti ai lavori potrebbero incontrare difficoltà nel formulare una risposta appropriata. Infatti, i principi contabili parlano chiaro: la norma individua, tra i postulati, anche quello della pubblicità. Quindi, al bilancio dovrebbe essere garantita la massima trasparenza informativa all’interno e, soprattutto, verso l’esterno. I più astuti potranno avocare a sé l’esclusiva capacità di saper leggere, interpretare e combinare tra loro i numeri, per far opportunamente quadrare i conti e fornire, allo sprovveduto di turno, la risposta che più fa comodo. Ad altri, invece, questa facoltà è censurata con tutti gli strumenti a disposizione, senza fornire al malcapitato alcuna motivazione convincente, manifestando indirettamente un comportamento di “mala fede”. Nella realtà, quindi, si potrebbe verificare l’ipotesi che un Consigliere comunale o provinciale (di opposizione o di maggioranza), particolarmente attento alla procedura da adottare per creare l’impalcatura che sostiene il documento previsionale, faccia richiesta all’Ente Locale di appartenenza di poter disporre di un terminale e di conoscere la password di accesso al sistema contabile, al fine di verificare e controllare le relative scritture. L’Amministrazione Pubblica, di fronte ad un simile interrogativo, può avere il dubbio legittimo se configurare la richiesta come rientrante nel più ampio scenario del diritto di accesso, oppure restringere abusivamente il cerchio per formulare argomentazioni dilatorie e inconcludenti finalizzate all’espressione di un parere negativo all’istanza. In altre parole, esiste un confine tra il “diritto di accesso” e il “diritto di informazione” oppure si tratta di due facce della stessa medaglia? Sull’argomento, l’articolo 43 - comma 2 - del Decreto Legislativo n° 267/2000 «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali» specifica in modo chiaro ed inequivocabile che i Consiglieri hanno il «diritto di ottenere dagli uffici … (omissis) … tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato». La norma, non ponendo alcuna pregiudiziale, riconosce al Consigliere un diritto più ampio rispetto a quello di accesso alla documentazione amministrativa che il legislatore riserva al singolo Cittadino. Tale diritto, privo di alcuna frontiera, segue l’attività del Consigliere in virtù del particolare status riconosciutogli dalla legge, che gli consente di poter valutare, senza alcuna remora, la correttezza e l’efficacia dell’azione amministrativa. Anche la Presidenza del Consiglio dei Ministri è intervenuta sull’argomento, precisando che l’istanza di accesso al sistema informatico che un Consigliere presenta all’Amministrazione Pubblica di appartenenza non deve contenere una motivazione, perché in tal caso l’Ente Locale «si ergerebbe paradossalmente ad “arbitro” … (omissis) … delle forme di esercizio delle potestà pubblicistiche proprie dell’organo deputato all’individuazione ed al miglior perseguimento dei fini della collettività civica». Alla luce di ciò, gli Uffici dell’Ente Locale non dispongono di alcun potere per sindacare la correlazione esistente tra l’oggetto della richiesta di informazioni e la modalità di esercizio del mandato. Infatti, sul tema ha già avuto modo di intervenire il Consiglio di Stato - Sezione V - con la Sentenza n° 929/2007. Nella decisione dei giudici di Palazzo Spada si sostiene, tra l’altro, che «il diritto di accesso non può subire compressioni per pretese esigenze di natura burocratica, perché ne risulterebbe ostacolato l’esercizio del mandato istituzionale». Nel dettaglio, già in altre occasioni la giurisprudenza amministrativa ha sottolineato che il diritto di accesso esercitato da un Consigliere presenta una caratteristica del tutto peculiare, in quanto attinente l’esercizio di un diritto soggettivo pubblico finalizzato «al pieno ed effettivo svolgimento delle funzioni assegnate» (Consiglio di Stato - Sezione V - Sentenza n° 4471/2005). Nello specifico, i giudici confermano che «ogni limitazione all’esercizio del diritto … (omissis) … interferisce inevitabilmente con la potestà istituzionale del Consiglio comunale di sindacare la gestione dell’ente, onde assicurarne - in uno con la trasparenza e la piena democraticità - anche il buon andamento». Sulla base delle diverse pronunce giurisprudenziali, con particolare invito a non abusare del diritto all’informazione riconosciuto al Consigliere dall’ordinamento, nel’ottica di non pregiudicare la corretta funzionalità amministrativa dell’Ente Locale, la Presidenza del Consiglio dei Ministri stabilisce che il ricorso a supporti magnetici o l’accesso diretto al sistema informativo dell’Ente Locale, rappresentano strumenti di accesso consentiti, in quanto agevolano l’acquisizione delle informazioni in maniera tempestiva, evitando di aggravare l’ordinaria attività posta in essere dagli Uffici. Qualora la struttura burocratica insista nella sua reticenza, frapponendo ostacoli a questa particolare forma di accesso agli atti, si potrebbe aprire lo scenario di un eventuale annullamento del Bilancio di Previsione da parte del Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) competente per territorio per violazione di un diritto fondamentale che la legge riconosce ad un Consigliere.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 4/Aprile 2009 con il titolo «Il diritto di accesso al sistema contabile»

La responsabilità contabile del dipendente incaricato della gestione dei buoni pasto

Con il presente articolo, senza porsi la finalità di essere esaustivo, ma nella speranza, invece, di far nascere nel lettore un sentimento di analisi critica della fattispecie in esame, si intende contribuire a fornire un’ipotetica soluzione, attraverso alcune valutazioni tecniche, di un delicato argomento in materia di responsabilità contabile. Nella sostanza, si vuole approfondire un argomento di crescente attualità, che, se non collocato nel corretto alveo giuridico, può costituire la sorgente di una fonte di diatriba all’interno dei processi decisionali di un Ente Locale: la nomina ad agente contabile del dipendente incaricato della gestione dei buoni pasto. Senza entrare nel merito di una idonea allocazione, nell’organigramma dell’Amministrazione, del personale cui è stata assegnata la mansione relativa all’approvvigionamento e successiva erogazione dei buoni pasto, l’obiettivo prefissato è quello di chiarire tecnicamente un dilemma che spesso ci si trova ad affrontare, ossia se considerare coloro che gestiscono i buoni pasto dei semplici agenti amministrativi oppure inquadrarli nell’ampia sfera degli agenti contabili. In materia la dottrina, generalmente, distingue tra due differenti gestioni:

a) amministrativa, in altre parole quella che si manifesta attraverso il potere dispositivo di beni, ma non nella concreta gestione di denaro o valori;

b) contabile, ovvero quella che si esplicita attraverso l’effettiva disponibilità, cui ne consegue il maneggio, di denaro o valori.

In quest’ultimo caso, in particolare, il responsabile della gestione contabile deve predisporre, ai sensi dell’articolo 611 del Regio Decreto n° 827/1924 «Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato», un documento rappresentativo delle operazioni effettuate (conto giudiziale) da rendere alla Corte dei Conti, per il tramite dell’Amministrazione di appartenenza. Conseguentemente, alla luce di quanto esposto sinteticamente, la responsabilità amministrativa differisce da quella contabile in quanto la prima può essere fonte di un illecito erariale causativo di danno, mentre la seconda impone la dimostrazione di una corretta gestione, attraverso l’obbligo generale di rendicontazione, che insiste su quella particolare e analitica, accollato a tutti i soggetti pubblici, che trova la sua consacrazione nell’articolo 81 della Carta Costituzionale. Specifica e dettagliata disciplina sul tema della responsabilità contabile si rinviene, altresì:

a) nel Regio Decreto n° 2440/1923 «Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato» - articoli 74, 84 ed 85;

b) nel Regio Decreto n° 827/1924 «Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato» - articolo 178 e seguenti;

c) nel Regio Decreto n° 1214/1934 «Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti» - articolo 52;

d) nel DPR n° 3/1957 «Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato» - articolo 21.

Entrando più propriamente nel merito dell’oggetto di cui alla presente trattazione, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) del 18 novembre 2005 «Affidamento e gestione dei servizi sostitutivi di mensa» nell’enucleare alcune definizioni, esplicita in modo chiaro ed inequivocabile che il buono pasto non è convertibile in denaro, pur avendo un valore facciale, dando esclusivamente diritto, al possessore, alla somministrazione di un servizio. Non esiste, quindi, alcun dubbio che il buono pasto, pur non potendo essere convertito in denaro, costituisce, tuttavia, un valore di cassa “interno” (alla pari dei valori bollati), la cui quantificazione è corrispondente a quella facciale stampata sul documento cartaceo che lo materializza. Pertanto, in base alle considerazioni esposte, può sorgere il dubbio, qualora i buoni pasto non siano condotti nella definizione di “valore di cassa”, se al personale responsabile della loro gestione si possa o meno attribuire il beneficio economico previsto dall’articolo 36 «Indennità maneggio valori» del Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro (CCNL) sottoscritto il 14 settembre 2000 (code contrattuali) del Comparto «Regioni/Autonomie Locali». Infatti, il contenuto esclusivamente letterale del citato articolo 36 non fa alcun esplicito riferimento a cosa si intende per “valore di cassa”, il quale, tuttavia, può trovare ampia trattazione all’interno del Contratto Decentrato Integrativo, attraverso un’estensione dell’interpretazione alla fattispecie dei buoni pasto. Operando in questa direzione, il Contratto Decentrato Integrativo sarebbe così investito, tra l’altro, della responsabilità di individuare in maniera inconfondibile i soggetti percettori dell’indennità derivante dal maneggio valori e non solo di quella legata alla definizione dell’entità monetaria da erogare, scegliendola nell’intorno di un intervallo che si colloca tra un minimo di euro 0,52= (ex lire 1.000=) ed un massimo di euro 1,55= (ex lire 3.000=), naturalmente, proporzionato al valore medio mensile dei valori maneggiati ed in funzione delle giornate nelle quali il dipendente è effettivamente adibito al servizio in questione. E’ interessante, inoltre, osservare come il Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro citato non faccia alcuna specifica allusione al fatto che colui che maneggi valori e, per conseguenza, risulti titolare del diritto all’indennità relativa, sia automaticamente investito della qualifica di agente contabile oppure debba trovare la sua legittimazione in un formale provvedimento di nomina. Giuridicamente la nozione di agente contabile si estrapola dall’articolo 74 del Regio Decreto n° 2440/1923 «Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato» che lo distingue in:

a) agente della riscossione;

b) agente pagatore o tesoriere;

c) agente consegnatario.

L’agente consegnatario, quindi, non solo è qualificato ex lege come agente contabile, ma, nel rispetto del combinato disposto dei commi 1 e 5 dell’articolo 29 del Regio Decreto n° 827/1924 «Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato», è personalmente responsabile dei beni ricevuti in custodia, fino a che non ne abbia ottenuto legale discarico, rispondendo anche della variazione che subisce l’entità dei crediti a lui affidati. Nella prospettiva di contribuire oggettivamente sull’argomento, si premette che il buono pasto si può serenamente considerare, a tutti gli effetti, un “bene” sia sotto il profilo economico, sia sotto quello giuridico. Nello specifico, il “bene” è considerato:

a) dalla teoria economica, come «ogni mezzo materiale e immateriale ritenuto idoneo a soddisfare un bisogno». In altre parole, affinché si possa classificare qualcosa come “bene” è necessario, in ambito economico, che questo sia in grado di fornire una qualunque utilità e, contemporaneamente, sia dotato di un prezzo positivo;

b) dalla giurisprudenza, come «le cose che possono formare oggetto di diritti», nel rispetto del dettato dell’articolo 810 del Codice Civile.

Alla luce di quanto sopra affermato, si può realisticamente comprendere e condividere come il buono pasto possa rientrare nella definizione di “bene” sotto l’aspetto sia economico, sia giuridico. Infatti, il buono pasto:

a) economicamente:

- è idoneo a soddisfare un bisogno (quello di mangiare);

- fornisce un’utilità, in quanto è manifestamente esplicita l’esistenza di un bisogno, che trova corrispondenza nel bene;

- è dotato di un prezzo positivo, in quanto è palese la presenza di un mercato nel quale il buono pasto è acquistato/scambiato;

b) giuridicamente:

- forma oggetto di un diritto (quello alla somministrazione di un servizio);

- è mobile, in quanto può essere trasferito fisicamente.

Pur non esistendo ad oggi una specifica pronuncia da parte della Magistratura nella direzione di eliminare ogni forma di personale interpretazione circa l’obbligo di rendicontazione, attraverso il conto giudiziale, per il dipendente incaricato della gestione dei buoni pasto, si ritiene che lo stesso, alla luce delle osservazioni formulate, rientri tra gli agenti contabili ex lege e che, pertanto, il suo ruolo debba essere regolato attraverso un formale atto di nomina all’interno dell’Ente di appartenenza. Tuttavia, nonostante il buono pasto negli Enti Locali, ma più in generale in tutta la Pubblica Amministrazione, si possa considerare una conquista recente, già in tempi non sospetti e a sostegno delle tesi elaborate, era intervenuta la Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio - che, con Sentenza n° 12/98/R, nel condannare un dipendente di un Ente Pubblico per aver sottratto buoni pasto, precisava «(omissis) ... Particolarmente grave appare il fatto che egli non abbia mai presentato un rendiconto, che è indispensabile atto contabile nei servizi a denaro e per valori ... (omissis)». Pertanto, qualora l’Ente Locale non abbia provveduto, per dimenticanza o altro, agli adempimenti di cui all’articolo 233 - comma 2, lettera a) - del Decreto Legislativo n° 267/2000 «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali», non significa che i dipendenti responsabili della gestione dei buoni pasto, siano esonerati dal rispettare gli obblighi previsti per gli agenti contabili. Sarebbe opportuno che coloro che sono chiamati in prima persona nel processo decisionale all’interno delle Amministrazioni Pubbliche, in assenza di precise disposizioni in merito ad argomenti delicati, soprattutto se fonti di potenziale addebito di responsabilità, uscissero dall’arcaico schema secondo il quale tutto ciò che la legge non dice espressamente è vietato. Per opportuna conoscenza, si ricorda che l’articolo 103 della Costituzione prevede chiaramente l’assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti nelle materie di contabilità pubblica e che, pertanto, qualunque disposizione che limiti o, addirittura, esoneri da tale giurisdizione è da ritenersi costituzionalmente non corretta. L’adozione di qualsivoglia provvedimento, così come un comportamento omissivo, che si traduca in un’esenzione dell’agente contabile ex lege dall’obbligo di presentare il conto giudiziale è da considerare costituzionalmente illegittimo, non solo perchè contrasta con il principio di uguaglianza di tutti i cittadini, ma in quanto da esso deriva l’indisponibilità del diritto pubblico all’accertamento obbiettivo della correttezza di gestione. Nella speranza di aver contribuito alla risoluzione di una potenziale minaccia, con particolare riguardo alla tutela degli interessi del personale cui è affidata la responsabilità della gestione dei buoni pasto, si spera che, attraverso un banale atto amministrativo, si provveda a regolare una posizione, che, in futuro, potrebbe avere conseguenze ancor più gravi rispetto all’applicazione di una norma generale di buon senso.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 1/Gennaio 2007 con il titolo «La responsabilità contabile del dipendente incaricato della gestione dei buoni pasto»

Quale futuro per la Città di oggi?

Il sociologo polacco Zygmunt BAUMAN, in un libro che pone in discussione la vita quotidiana delle persone nelle Città, sostiene che quest'ultime «sono diventate delle discariche per i problemi causati dalla globalizzazione. I Cittadini e coloro che sono stati eletti come loro rappresentanti, vengono messi di fronte a un compito che non possono neanche sognare di portare a termine: il compito di trovare soluzioni locali alle contraddizioni globali». Il passaggio è tremendamente coinvolgente perché, oggi, la Città ha a disposizione gli strumenti per superare quelle incompatibilità imposte dal fenomeno della globalizzazione: sarebbe sufficiente compiere uno sforzo per individuare nuove politiche pubbliche. I bisogni della Comunità di riferimento possono, se si vuole, trovare ampia soddisfazione con azioni improntate all’erogazione di servizi di qualità ed efficienti. Comportamenti orientati in questa direzione devono, però, trovare adeguato fertilizzante nelle risorse prodotte da un terreno che abbia la capacità di sostenerli, senza perdere di vista la propria identità. Ad una domanda di servizi generata “dal territorio” che si governa, occorre rispondere con un’offerta di servizi “per il territorio”, per impedire che i sacrifici compiuti si disperdano altrove senza produrre gli effetti sperati. Ciò non significa chiudersi a riccio nella difesa estrema del campanile, con il rischio di essere schiacciati al primo rumore di fondo, semmai ampliare il campo visivo per acquisire piena conoscenza delle peculiarità del comprensorio circostante. Lo storico inglese Thomas FULLER asserì che «gli uomini, non le case, fanno la Città», che oggi è sempre più un bivio tra opportunità e frustrazioni, decadenza e sviluppo, benessere e paura, dove fioriscono problemi, ma, allo stesso tempo, può trovare residenza il più grande serbatoio di creatività per «rendere più umana la società degli uomini». In altre parole, prendendo a prestito uno slogan coniato da una multinazionale di successo, quello che dovrebbe fare un Amministratore locale serio, credibile e capace è “pensare globale per agire locale”.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: http://cambiamentoorg.blogspot.com il 16 settembre 2010 con il titolo «Quale futuro per la Città di oggi?»

Introduzione al Controllo di Gestione

Sono ormai trascorsi più di dieci anni da quando il legislatore nazionale ha percepito l’importanza o meglio la necessità di introdurre, anche nella Pubblica Amministrazione, strumenti di gestione di derivazione privatistica. Il percorso di avvicinamento ad un sistema di amministrazione simile a quello in uso presso le aziende private è avvenuto in seguito alla progressiva emanazione di norme finalizzate all’inserimento della contabilità economica ad integrazione di quella finanziaria. Infatti, mentre la contabilità finanziaria rileva i fatti amministrativi solo ed esclusivamente analizzandone l’impatto monetario (entrata, uscita, avanzo/disavanzo), quella economica non esclude questa tipologia di rilevazione, ma la supporta con informazioni di natura economica (costi, ricavi, margini). L’orientamento dei provvedimenti, ancora a livello embrionale, hanno dato la sensazione di un opportuno repentino cambio di rotta rispetto ad un sistema di gestione delle risorse pubbliche basato sulla semplice misurazione contabile dell’azione amministrativa. Le norme che nel tempo si sono susseguite hanno costretto gli operatori a costruire le fondamenta per lo sviluppo step by step di un lavoro destinato a ridurre il gap esistente tra il modello gestionale delle aziende private, caratterizzato da elasticità/flessibilità, e quello delle Amministrazioni Pubbliche, improntato alla rigidità/complessità. Con la rilevazione dei fatti di gestione sotto il profilo economico, l’Ente Pubblico ha così affiancato le tradizionali informazioni finanziarie a quelle economiche, necessarie per migliorare la valutazione preventiva e prospettica di processi decisionali idonei per un efficace funzionamento della res publica. In quest’ottica, gli operatori del settore sono stati invitati, dall’input normativo, ad abbandonare schemi stereotipati, frutto di prassi preistoriche senza logica e di un radicato modus operandi informato al detto “si è sempre fatto così e bisogna continuare a farlo”. In pratica, gli attori sono stati sensibilizzati all’approccio di una filosofia di pensiero caratterizzata dalla concreta consapevolezza che una scelta amministrativa può avere una convenienza applicativa se analizzata anche in ambito economico, anziché limitare lo studio di fattibilità esclusivamente all’aspetto finanziario. E’ alquanto singolare che ogni indirizzo gestionale, che nel settore privato si colloca nell’alveo delle decisioni manageriali, limiti il campo di analisi confinandolo alla sterile verifica delle disponibilità finanziarie esistenti sul capitolo/intervento di imputazione della pertinente spesa. Infatti, è paradossale pensare che il perseguimento dell’interesse generale sia frutto di decisioni, che trovano in un documento di tipo autorizzatorio dei vincoli, anziché delle opportunità. In altre parole, qualsiasi deliberazione che impatta sul benessere collettivo (nazionale, regionale o locale) dovrebbe comprendere anche un’analisi di redditività, intesa come capacità di generare reddito o, in alternativa, utilità sociale. L’impalcatura del sistema contabile ancora in uso presso la maggior parte della Pubblica Amministrazione, unitamente ad una scarsa cultura manageriale propensa al cambiamento, giustifica la differenza di terminologia utilizzata per definire il modello gestionale come:

a)      flessibile/elastico, per il settore privato;

b)      complesso/rigido, per l’ambiente pubblico.

La flessibilità/elasticità nasce dalla capacità e volontà del management aziendale di modellare decisioni già adottate con rapidità per:

a)      sfruttare opportunità precedentemente ignorate;

b)      reagire a minacce provenienti dall’ambiente esterno/interno;

nel rispetto di un obiettivo generale condiviso all’interno dell’Organizzazione, che trova la sua giustificazione nella necessità di continuare ad esistere sul mercato. L’azienda, quindi, si configura come entità che, dovendo sopravvivere nella giungla concorrenziale, affida la gestione ad un management camaleontico, capace di sviluppare un processo decisionale in qualsiasi contesto, senza traumatizzare la mission grazie ad un mutamento appropriato e idoneo a garantirne la continuità operativa. La complessità/rigidità, per contro, si manifesta con l’incapacità e mancanza di volontà degli Amministratori pubblici (politico/amministrativi) di intervenire con tempestività nella prospettiva di un miglioramento, in termini di qualità/efficienza, dei servizi erogati alla comunità locale di riferimento, per:

a)      modificare scelte già deliberate;

b)      affrontare cambiamenti normativi;

in quanto, all’interno dell’Organizzazione, è scarsa la sensibilità nei confronti di un target condiviso e non è recepito alcun pericolo in merito alla sopravvivenza dell’Ente. La Pubblica Amministrazione si presenta come un’organizzazione che, non essendo soggetta alla procedura concorsuale del fallimento, è gestita come un pachiderma, con la conseguenza che non è in grado di cogliere le opportunità derivanti da qualsiasi cambiamento, impattando i risultati in sinuosi meandri procedurali oppure sacrificando potenziali effetti benefici al rispetto formale di regole burocratiche. Proprio per contrastare questa mentalità, ma anche nella direzione del perseguimento dell’obiettivo generale di abbattimento della spesa pubblica, il legislatore è intervenuto con una serie di provvedimenti finalizzati a spingere l’azione amministrativa verso regole gestionali maggiormente aderenti alla realtà, uscendo dallo schema di controllo delle attività fondato sulla burocrazia. Un Amministratore sensibile ai problemi della Comunità che governa, oggi è sempre più consapevole che i servizi pubblici potranno essere di qualità superiore solamente se i processi posti in essere saranno capaci di soddisfare le esigenze della cittadinanza e non se avranno rispettato formalmente i procedimenti amministrativi, che, nel loro contenuto, sono disinteressati all’effettivo bisogno della società di riferimento. Le regole organizzative sulle quali ancora oggi ruota il governo della Pubblica Amministrazione si imperniano su logiche:

a)     giuridico formali - è necessario interpretare rigidamente la norma, considerando solo ed esclusivamente ciò che il dettato dispositivo recita, tralasciando i margini di libertà insiti in ciò che non è disciplinato espressamente;

b)   procedurali - la mancanza di creatività fa sì che è importante “fare e compilare” piuttosto che “pensare e risolvere”;

c)     di competenza - in altri termini, occorre limitare la propria attività a ciò che compete, non interferendo sull’attività dell’Ufficio che ha generato l’input e non coinvolgendo gli Uffici ai quali è diretto l’output;

d)    autoreferenziali - è essenziale rispettare ciò che la forma impone, senza preoccuparsi se la sostanza dei risultati prodotti genera benefici all’utente finale.

Il legislatore, per ciò che gli compete, ha riconosciuto con le norme l’importanza di andare oltre il concetto di controllo di stampo burocratico, inteso come preciso rispetto di formalità, per meglio orientare l’azione amministrativa grazie al supporto strategico del controllo di estrazione manageriale. Conseguentemente, per effetto di valutazioni economiche preventive e prospettiche, sarà possibile migliorare l’allocazione delle risorse (umane, strumentali, tecnologiche e finanziarie) per ottenere risultati apprezzabili in termini di soddisfazione da parte dei diretti interessati. Operando in questa direzione, miglioreranno gli indici di assorbimento dei fattori produttivi, che qualche lettore potrebbe correttamente intendere come sinonimo di minore spreco o maggiore efficienza, rappresentando la genesi per lo sviluppo di ulteriori benefici sociali. Si innescherà un circolo virtuoso di generazione di nuove risorse da quelle esistenti, senza dover chiedere nulla, in termini di risparmio forzoso, ai Cittadini, i quali si troveranno beneficiari di servizi pubblici migliori senza la richiesta di un sacrificio supplementare. La stessa dottrina ravvisa l’esigenza che «per la pubblica amministrazione un punto di svolta decisivo sul piano dell’efficienza e della funzionalità si può avere con il passaggio dallo sfruttamento delle capacità esecutive (controllo burocratico) all’attivazione ed al pieno sfruttamento delle capacità di adattamento dell’azione al mutamento e di rinnovamento dei processi amministrativi (controllo manageriale)» (Elio BORGONOVI - «Azienda Pubblica» - Maggioli Editore). In un contesto caratterizzato sempre più da scenari in continua istantanea evoluzione, l’Amministratore pubblico deve saper affrontare, ma soprattutto risolvere, i bisogni della Comunità, gestendo l’approccio al problem solving con dinamismo, grazie alla combinazione sinergica di tutti gli strumenti a supporto delle decisioni. L’attenzione si sposta, quindi, dal rispetto di regole ridondanti al controllo dei risultati, riducendo il time to market necessario affinché la soluzione prospettata si traduca in linee guida verso l’adozione di provvedimenti idonei a produrre gli effetti desiderati. Coloro che hanno la possibilità di manovrare le leve decisionali all’interno dell’Ente dovranno convincersi, ma più di ogni altra cosa condividere l’idea, che la Comunità di riferimento si aspetta un deciso miglioramento sia dell’efficienza interna, sia dell’efficacia degli interventi. Solo una gestione che ottimizza i costi di funzionamento della struttura pubblica sarà capace di individuare e destinare una quantità maggiore di risorse a processi di produzione ed erogazione di servizi in grado di rispondere, con successo, alle aspettative della cittadinanza. Il perseguimento dell’economicità di gestione, che non deve assolutamente tradursi come taglio di risorse, ma migliore allocazione di quelle disponibili, deve diventare l’obiettivo primario di tutti gli Amministratori pubblici. Essi devono acquisire la consapevolezza che attraverso il potenziamento della struttura, per effetto di un crescente sviluppo delle capacità organizzative interne, si potrà arrivare ad offrire servizi sempre più personalizzati, nel rispetto delle strategie definite a monte e dei vincoli di bilancio tradotti a valle. In un ambiente caratterizzato da una pluralità e complessità di variabili in gioco, si colloca il processo di Controllo di Gestione, come insieme di attività in grado di mettere a disposizione della direzione politico/amministrativa informazioni utili per governare la realtà attraverso l’adozione di politiche razionali. Si tratta di un orientamento di natura economico/aziendale in quanto il carburante che alimenta l’attività del controller è costituito da una gestione razionale delle risorse disponibili, per rendere razionale l’attività di consumo delle risorse non solo finanziarie. In questa direzione, non si può pensare di impostare le attività del Controllo di Gestione senza aver delineato a monte quelle di programmazione, al fine di assicurare, per effetto del continuo confronto obiettivi/risultati, la realizzazione delle finalità dell’Ente. Sotto questo aspetto, il Controllo di Gestione si concretizza in un’attività che per essere efficacemente implementata necessita di una preventiva e capillare analisi delle peculiarità del singolo Ente e della sua organizzazione interna, al fine di comprendere e chiarire cosa si intende per qualità/efficienza ed efficacia e tradurre le definizioni in concreti sistemi di misurazione. Il Controllo di Gestione nell’Amministrazione Pubblica è, quindi, prima di tutto una sfida culturale senza precedenti, dal momento che ogni individuo non percepisce con favore qualsiasi processo di cambiamento che va ad incidere sulla sfera lavorativa. La novità è guardata con sospetto, poiché costituisce un pericolo latente che influenza quell’ambito gestionale conquistato con fatica nel tempo, in altri termini l’orientamento al cambiamento è tradotto come la progressiva perdita di un potere consolidato, che non si ritiene suscettibile di mutamento, sia esso migliorativo o innovativo. Le prime risorse dovranno perciò essere investite nel processo di comunicazione interno nella speranza di far condividere agli Amministratori che il Controllo di Gestione non è finalizzato all’ispezione e alla punizione, ma è uno strumento di guida indirizzato a verificare le attività nell’ottica della ricerca continua del miglioramento. Un Amministratore pubblico particolarmente illuminato che saprà inquadrare il Controllo di Gestione come essenziale strumento di decision support system per la pianificazione strategica, potrà garantire, da un lato, un reale miglioramento dell’efficacia dell’azione amministrativa e, dall’altro, un livello qualitativo dei servizi offerti alla cittadinanza sensibilmente migliorato. Il crescente livello di soddisfazione percepito dalla comunità locale si tradurrà in consenso per i risultati raggiunti, ricucendo quello strappo che nel tempo ha progressivamente allontanato il Cittadino dalla gestione dell’Amministrazione Pubblica, nei confronti della quale è invece l’elemento centrale del suo buon funzionamento.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 7-8/Luglio-Agosto 2013 con il titolo «Introduzione al Controllo di Gestione»

Qual è il fine del governare la res publica?

Se è vero che Aristotele ha esaminato il ruolo dello Stato in materia economica, corrisponde ad altrettanta verità che lo ha fatto tenendo ben fermo il principio che il “fine dello Stato è il vivere bene”, nel senso che ogni Pubblica Amministrazione deve essere in grado di garantire maggior benessere al suo popolo. Non è facile, invece, individuare quale sia il fine nel comportamento assunto dagli Amministratori Pubblici e, conseguentemente, se gli obiettivi della loro gestione siano improntati al perseguimento di quei benefici che la Comunità di riferimento ha il diritto di reclamare. Purtroppo, si constata come il ruolo da essi ricoperto non sempre sia all’altezza delle responsabilità che si incontrano nel governare la “cosa pubblica”. Infatti, in ossequio alla compiacenza con l’uno o l’altro burocrate di turno si licenziano bilanci che esprimono tutt’altro di ciò che in realtà devono rappresentare.  Così accade che quella parvenza di corretta applicazione di norme, sia puntualmente disattesa con l’approssimarsi delle scadenze che impongono la verifica del mantenimento degli equilibri generali. A farne le spese sono sempre i Cittadini, colpevoli di necessitare di quei bisogni essenziali, come l’istruzione od i servizi sociali, che in futuro saranno tagliati, per effetto della scure dell’incapacità amministrativa. Sanzionare i responsabili per previsioni del tutto fuorvianti dall’elementare applicazione del principio della prudenza non è mai all’ordine del giorno. Se così fosse, infatti, non sarebbe possibile mantenere in vita quei giochi di complicità, che costituiscono il perno intorno al quale ruotano le cattive gestioni. E’ molto più semplice punire i Cittadini perché, una volta espressa la loro preferenza nell’urna, nulla può essere elemosinato da loro fino alla prossima campagna elettorale. Eppure, non costerebbe nulla allontanarsi dal quel comportamento mosso dall’interesse personale in direzione di quello che Michio MORISHIMA chiama “ethos giapponese”, costituito da senso del dovere, lealtà e buona volontà, che hanno sempre prodotto il successo di qualsiasi politica.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: http://cambiamentoorg.blogspot.com il 03 settembre 2010 con il titolo «Qual è il fine del governare la res publica?»

L'opportunità di una società partecipata

Quotidianamente il Cittadino si trova ad impattare con l’attività della Pubblica Amministrazione. Sono una rarità i casi in cui da questo incontro ravvicinato ne esca vincitore, poiché il potere d’imperio cui dovrebbe ispirarsi l’azione amministrativa del Settore Pubblico lo colloca sempre al di fuori di ogni ragionevole dubbio. Tutto ciò non sarebbe fonte di preoccupazione se l’esercizio di questa supremazia andasse nella direzione volta a soddisfare i sempre più numerosi bisogni della platea di riferimento. Per contro, l’uomo della strada sembra aver ereditato, o contratto, il morbo della “insoddisfazione perenne”, perché qualunque sia il colore di una decisione pubblica, il parere rimane stabilmente collocato nell’alveo della contrarietà. Per ovviare a questo malessere diffuso potrebbe essere utile poter sfruttare l’opportunità offerta da una società partecipata, nella quale a decidere le sorti del loro futuro sono direttamente i Cittadini, con le modalità assicurate da questo strumento. All’Organo esecutivo della Pubblica Amministrazione resterebbe solo, in via residuale, il delicato compito di gestire gli input provenienti dalla Comunità che rappresenta e, soprattutto, nel loro esclusivo interesse. La realtà, purtroppo, ha abituato l’essere umano ad altri scenari e spesso lo costringe ad aprire gli occhi su conseguenze ben diverse, il più delle volte frutto di distorsioni comunicative o, per meglio dire, interpretative sul vero significato di società partecipata. Infatti, se il riferimento è allo specifico caso di cui sopra, l’obiettivo è quello di consentire ai Cittadini di scegliere tra opzioni diverse ed aventi un unico denominatore comune: il loro interesse. Nella seconda fattispecie, invece, la finalità perseguita è quella di creare speciali contenitori ai quali demandare la gestione di risorse pubbliche, lasciando all’interno della struttura madre solo determinate attività che, pur avendo diversa natura, hanno anche loro un denominatore comune o, meglio, una destinazione univoca: il portafoglio del Cittadino. E la prassi sembra essere sempre questa, altrimenti avrebbe un altro nome. Infatti, quando si presenta l’opportunità di privilegiare l’interesse del Cittadino si tende a ricorrere a qualsiasi espediente per far sì che, grazie ad una diversa interpretazione del medesimo concetto, tutto sia tutelato al di fuori di quella che era l’originaria finalità. Un esempio, può aiutare a chiarire il significato di questo pensiero. Con le cosiddette “privatizzazioni” l’intenzione era quella di affidare ad un soggetto privato la gestione di alcuni servizi (o la produzione di alcuni beni) affinché, grazie ad una amministrazione più efficiente rispetto a quella svolta dal settore pubblico, potesse scaturire una riduzione dei costi e, quindi, a cascata dei prezzi. Ciò avrebbe consentito ai Cittadini di avvantaggiarsi di tutti i benefici nascenti e conseguenti. E’ inutile richiamare alla memoria come sia andata a finire. Può essere sufficiente pensare alla gestione degli acquedotti pubblici affinché ogni individuo di buona volontà possa razionalmente trarre, nel suo intimo, le personali conclusioni. Quindi, grazie a questa filosofia operativa è possibile influenzare negativamente anche quella società partecipata che era stata ideata con le migliori premesse. Arrivati a questo punto della riflessione la deformazione professionale tende a chiamare in causa una simpatica storiella. L’obiettivo è quello di agevolare la comprensione di un fenomeno complesso, esplodendolo nelle sue elementari componenti, utilizzando semplici operazioni di aritmetica di base. E come tutte le favole che si rispettano, l’incipit è noto a tutti. «C’era una volta un piccolo regno dove risiedevano solo 100 anime. Una piccola comunità, molto attiva che, per effetto del loro interagire quotidiano, si era resa colpevole di produrre rifiuti. L’Amministrazione Reale, retta dal Sovrano di turno, aveva tra gli obiettivi quello di garantire il benessere dei suoi Sudditi. Venne, quindi, organizzata la raccolta dei rifiuti sul territorio del regno. Ben presto, i ragionieri della corona si accorsero che l’attività di pulizia comportava un costo pari a 1000. E poiché in un recente passato era stata emanata una legge sovrana che imponeva la copertura di questo onere al 100%, il Re deliberò che ogni Suddito avrebbe dovuto pagare una “tassa sui rifiuti” pari a 10 (ossia 1000 diviso il numero di abitanti 100)». Oggi questo “contributo” pro-capite si chiamerebbe TARES, ma poiché l’acronimo sembra indicare qualcosa che l’Amministrazione Pubblica dà, mentre in realtà prende, nella storiella si è preferito fare riferimento ad una volgare “tassa sui rifiuti”, perché di questo in fondo si tratta. Fin qui, quindi, nulla di trascendentale. La favola ha saputo rendere tutto più chiaro, semplice, lapalissiano. Ma il racconto non finisce qui, perché ogni fiaba deve avere un lieto fine. «Nel regno esisteva, in prossimità del lago, un’area che poteva rendere il territorio più fiorente, generando ulteriori risorse da destinare al benessere del popolo. Il Sovrano decise di destinare quell’area ad un mercato, mettendo a disposizione 20 “posti banco”, che potevano essere noleggiati per la vendita dei prodotti locali. L’iniziativa si prospettò un successo, ma presto ci si rese conto che anche il mercato produceva rifiuti. Poiché la fiera era ubicata nel regno, occorreva provvedervi. Sua Maestà, oculatamente consigliato dai contabili del reame, decise di estendere il contratto di pulizia anche al suolo destinato al mercato. Questa pulizia implicava un costo supplementare pari a 300 e, non potendo esimersi dall’applicare la legge sovrana di copertura al 100%, il Monarca decise che, per un principio di equità e giustizia, avrebbero dovuto farsene carico solo coloro che avevano preso a nolo i “posti banco”, perché in fin dei conti erano responsabili in prima persona della produzione di quei rifiuti specifici. Pallottoliere alla mano, emerse che ogni utilizzatore del “posto banco” doveva pagare una “tassa sui rifiuti” per 15 (dato da 300 diviso il numero dei “posti banco” 20)». A questo punto della fiaba è necessario un breve riepilogo. Per chi avesse perso il filo di Arianna, il costo totale del servizio di pulizia è pari a 1300 ripartito equamente tra i Sudditi (1000), tassati per 10 a testa, e coloro che prendevano a nolo i “posti banco” (300), tassati per 15 a testa. Ed ecco, finalmente, arrivato il lieto fine. «Dopo qualche tempo, l’attività del mercato non piacque al Sovrano perché appesantiva la burocrazia del regno. Emise un editto con il quale trasferì la gestione del mercato ad un contenitore magico appositamente creato. Decise dall’alto della sua autorità di chiamarlo “società partecipata”. All’Amministrazione Reale rimase l’obbligo di continuare a pulire l’intero territorio perché anche l’area sulla quale insisteva il mercato era di proprietà della corona e non della neonata creatura della “società partecipata”. Grazie a quella “illuminata” decisione, i Sudditi dovettero farsi carico dei costi di pulizia del territorio per 1300, che nel rispetto della legge sovrana di copertura dei costi al 100%, corrispondeva ad una “tassa sui rifiuti” pro-capite di 13 (dato da 1300 diviso il numero degli abitanti 100). Un “magico” aumento del 30% rispetto alla precedente contribuzione individuale di 10. E tutto ciò in virtù non di servizi migliori, ma grazie a quella scatola magica della “società partecipata”, nella quale le decisioni avrebbero dovuto appartenere al popolo e che, contrariamente alla generale percezione, si era tradotta in una effettiva spoliazione di attività. Da quel giorno, grazie a Sua Maestà, quei Sudditi smisero di vivere felici e contenti». Ogni decisione pubblica dovrebbe sempre ispirarsi al principio del “no taxation without representation”, per ricordare al popolo che ciò su cui un Sovrano non ha diritto di chiedere, il Cittadino ha il diritto di rifiutare. Ed è proprio in questo che consiste la vera società partecipata!

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: www.tigulliana.org (nella Rubrica "Diritto di Parola") del 14 settembre 2013 con il titolo «L'opportunità di una società partecipata»

Qual è l'effetto dell'indebitamento locale?

Non c'è miglior strategia per nascondere una notizia inquietante che quella di renderla pubblica, distraendo, però, i lettori con altre informazioni e/o pettegolezzi che, solitamente, rappresentano l'ultima moda del periodo estivo. Il riferimento è alla situazione debitoria dei Comuni su base nazionale, augurandomi che quella locale possa costituire una best practice, se non, addirittura, ergersi ad eccellenza sotto il profilo meritocratico della sana gestione finanziaria. La stessa Magistratura contabile mette in luce evidenti criticità che emergono dai bilanci comunali: un debito accumulato nel tempo che oggi sfiora i 62 miliardi di euro, con la conseguente media pro-capite che va a collocarsi in un intorno ristretto ai 1.100,00 euro, che sale a 1.300,00 euro se si considera anche l'impatto delle Province. L'allarme lanciato dalla Corte dei Conti investe, soprattutto, non l'entità del debito, ma la sua sostenibilità futura, il cui onere è, oggi, sempre più coperto attingendo a risorse straordinarie, pur gravando interamente sui Cittadini. Se oggi non fossimo a fare i conti con una crisi economica che drena sempre più i redditi personali, l'alternativa sarebbe costituita dalla leva fiscale. Se fosse azionata, alto sarebbe il rischio di trasformarla in un boomerang per l'Amministrazione Locale. I Cittadini, purtroppo, non partecipano alle decisioni politiche del Sindaco, limitando la manifestazione del loro pensiero nell'urna elettorale al momento del voto. Il Primo Cittadino, una volta investito del mandato, è legittimato a prendere decisioni. Queste, però, dovrebbero consapevolmente e responsabilmente rispecchiare l'interesse collettivo. Il continuo ricorso all'indebitamento per risolvere i problemi locali o per attuare investimenti non produttivi, certamente non sembra andare nella giusta direzione. I Cittadini si trovano sempre più indebitati per scelte non dipendenti dalla loro volontà e senza poterne trarre alcun beneficio. Perché non viene spiegata ai Cittadini la politica degli investimenti mettendoli anche al corrente degli oneri che, sotto forma di quota capitale e interessi, gravano sulle loro tasche? Probabilmente, perché il cosiddetto "effetto Trilussa" sarebbe svelato.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: http://cambiamentoorg.blogspot.com il 19 agosto 2010 con il titolo «Qual è l'effetto dell'indebitamento locale?»

Il controllo budgetario come strumento di valutazione delle prestazioni

Da quando il legislatore ha emanato i primi provvedimenti normativi in materia contabile, nonostante sia già trascorso oltre un decennio, i risultati raggiunti nella direzione di una migliore allocazione delle risorse finanziarie pubbliche tardano a concretizzarsi. Ancora oggi, la produzione parlamentare disciplinante regole e comportamenti dell’attività degli Enti Locali continua a contenere elementi fortemente innovativi, che non trovano, sul fronte opposto, piena attuazione a causa delle resistenze che ogni volta si scatenano sotto forma di barriera al cambiamento. L’obiettivo delle disposizioni che hanno fatto seguito al Decreto Legislativo n° 77/1995 «Ordinamento finanziario e contabile degli Enti Locali», pioniere in materia, era quello di dar vita ad un processo irreversibile di radicale mutamento nella filosofia gestionale degli Enti Pubblici. In altre parole, se una trasformazione doveva esserci, questa avrebbe dovuto essere drastica e non graduale, in quanto «fare ciò che si faceva ieri, o farlo il 5% meglio, non è più una formula per il successo» (John KOTTER: «A force for change: how leadership differs from manager» - Free Press - 1990). Il nuovo modo di concepire l’amministrazione della “cosa pubblica” ha impattato con la scarsa propensione al change management incorporata negli Amministratori/Dirigenti degli Enti Locali, che hanno concentrato l’attenzione sulle cose non essenziali, agito ai margini, accentuato l’esistente ed eliminato il radicale. In altre parole, hanno fanno credere di essersi adoperati per il cambiamento per lasciare il sistema organizzativo uguale a prima. Infatti, anziché cavalcare l’onda innovativa che si andava sviluppando, hanno reagito come struzzi, isolandosi dall’ambiente circostante per rimanere ancorati a schemi giurassici collaudati. Non è facile addentrarsi nei particolari per cercare di capire quali forze entrano in competizione tra loro di fronte al cambiamento, orientando il modo di agire delle persone verso l’esaltazione, a parole, dei processi innovativi, ma ostacolandoli, di fatto, in tutte le loro forme di manifestazione. Una spiegazione non esaustiva al fenomeno può leggersi nella testimonianza che, in occasione di un intervento sul tema della ristrutturazione aziendale, fece Robert HOOD, manager della DOUGLAS AIRCRAF COMPANY. Egli osservò che: «All’interno dell’azienda, esistono dei personaggi, alcuni manager dello strato intermedio che - a causa del maggiore spostamento di autorità e responsabilità verso i livelli inferiori - pensano di perdere le loro posizioni e continuano ad opporsi». Aveva compreso che di fronte ad un contesto ambientale in continua evoluzione, il cambiamento organizzativo non era altro che la reazione naturale di fronte ad una minaccia o opportunità. Le leggi sono sempre state interpretate in senso restrittivo, mettendo in risalto divieti e ricercando vincoli, anziché cogliere quelle elasticità che, pur essendo presenti nell’intenzione del legislatore, sono sistematicamente occultate in sede applicativa senza alcuna logica. Spesso all’interno della struttura organizzativa pubblica, nel momento in cui si tenta di affrontare un procedimento con spinte verso la semplificazione amministrativa, il vertice burocratico interviene tempestivamente con una reazione seccata, che si nasconde dietro l’affermazione: «La legge non lo prevede». Si tratta di un esempio in negativo rientrante in quella casistica di eventi che l’Amministrazione Pubblica ostacola immediatamente per tamponare il sorgere di potenziali problemi legati indirettamente alla erogazione di servizi all’utenza finale. L’atteggiamento di chiusura mentale di fronte ad innovazioni procedimentali non può continuamente essere tollerato accettando risposte che nascondono, dietro la sterile motivazione illustrata, l’incapacità decisionale di coloro che dispongono del potere per risolvere i problemi degli utenti finali, garantendo la soddisfazione ai loro bisogni. Il fatto stesso che la norma non contempli una determinata fattispecie o una particolare modalità di gestione di una problematica, non vuole assolutamente significare che la stessa possa essere affrontata e risolta con strumenti non disciplinati dal legislatore. Anzi, l’obiettivo del dettato giuridico non è quello di stimolare l’Amministrazione Pubblica a reagire per trovare il modo di osteggiarne i principi attuativi, ma quello di agire per il perseguimento di interessi generali, tracciando, da un lato, linee guida comportamentali e, dall’altro, lasciando ampia libertà di movimento all’interno del confine disegnato dalla direttiva. La disciplina contabile, sin dalla metà degli anni Novanta, ha voluto premere sull’acceleratore per accorciare in breve tempo la distanza esistente tra il modello di gestione dell’Ente Pubblico e quello dell’azienda privata. La finalità era quella di impedire la continua dispersione di risorse pubbliche per effetto di una loro gestione incontrollata, disorganizzata e improvvisata, capace solamente di generare attività improduttive di benefici tangibili per coloro che sono chiamati a finanziare l’Ente Pubblico: i Cittadini. Sono stati individuati strumenti alternativi con i quali poter realizzare un’allocazione mirata delle risorse a disposizione, eliminando sprechi ed inefficienze per migliorare l’offerta di servizi e il grado di soddisfazione dei bisogni. In questo contesto, si è inserito il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) con il quale, una volta definiti gli obiettivi e le dotazioni a disposizione, si individua un soggetto al quale affidare la responsabilità del loro raggiungimento. Il Piano Esecutivo di Gestione non deve essere confuso con il Bilancio Preventivo, dal quale trova giustificazione della sua coerenza di contenuto esclusivamente in termini finanziari. Pur non essendo previsto da alcuna norma, ciò che manca nell’Ente Locale è uno strumento che rappresenti il collante tra il documento finanziario di previsione e quello deputato a definire gli obiettivi da raggiungere con le risorse a disposizione. Infatti, il Bilancio Preventivo ed il Piano Esecutivo di Gestione dovrebbero costituire l’essenza dell’attività di programmazione nell’Ente Locale, mentre col tempo l’attenzione dedicata alla loro preparazione e verifica è andata scemando. Oggi, nella maggior parte degli Enti Locali, si assiste allo svolgimento di una triste attività ripetitiva, che concentra energie mentali sulla combinazione dei comandi “copia” e “incolla” ai file dell’esercizio precedente, indipendentemente da come si sono sviluppate le precedenti gestioni. Ciò che è assente è un insieme coordinato di attività che nel settore privato si traducono nel controllo budgetario, con le quali in via preventiva si potrebbe verificare la fattibilità degli obiettivi da decifrare nell’apposito documento, controllare l’andamento durante la gestione e determinare, al termine dell’esercizio, la modalità del loro raggiungimento. Nel Piano Esecutivo di Gestione gli obiettivi sono spesso la risultante di una grezza estrapolazione dalle risorse stanziate nel documento di previsione, senza alcun collegamento logico con le dotazioni strumentali e umane disponibili, con le esigenze dell’Ente o, peggio ancora, con i bisogni da soddisfare. La natura del loro conseguimento è completamente distorta ed interpretata a piacimento solo per giustificare l’erogazione di un’indennità di risultato o altre forme di incentivi monetari ai responsabili. Si dimentica, o per opportunità si tralascia, che un target va analizzato considerando non solo il grado di raggiungimento rispetto a quanto definito in sede di programmazione, ma soprattutto le modalità con le quali è stato perseguito. Purtroppo, nella realtà accade spesso che gli obiettivi dell’Amministrazione Pubblica si considerano realizzati quando i procedimenti amministrativi si sono esauriti, senza ponderare gli effetti che vanno ad incidere sulla sfera giuridica dei soggetti interessati. Operando in questa direzione, senza opportuni meccanismi di controllo a supporto delle decisioni, ulteriori risorse saranno depauperate a vantaggio di quei pochi intimi ai quali è riconosciuta una responsabilità di risultato, mentre all’esterno dell’Ente Locale i problemi continuano a rimanere irrisolti. Attraverso lo sviluppo di quelle attività che caratterizzano il budgetary control sarà possibile mettere a disposizione dell’Ente Locale uno strumento idoneo non solo per misurare correttamente gli obiettivi definiti ex ante, ma capace, altresì, di attribuire un valore preciso alle prestazioni eseguite per il loro raggiungimento. Solo in questo modo al concetto di “responsabilità” si potrà assegnare il reale significato, altrimenti servirà per legittimare la distribuzione di quote di ricchezza pubblica, senza aver ricevuto in contropartita un’analoga sensazione di soddisfacimento di bisogni.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 5/Maggio 2013 con il titolo «Il controllo budgetario come strumento di valutazione delle prestazioni»

Non sono necessari grandi cambiamenti, ma scelte coraggiose per motivare i dipendenti

Il giorno in cui mi sono laureato in Economia e Commercio mi ero promesso che mai avrei prestato attività lavorativa alle dipendenze di una Pubblica Amministrazione. La formazione acquisita in anni di studi economico/aziendali non riusciva a farmi comprendere i meccanismi gestionali di un Ente Pubblico, la sua arretratezza culturale verso regole di amministrazione efficaci, efficienti e altamente produttive di benefit per la collettività. In realtà, in quel periodo, già collaboravo con un Ente Locale presso il Servizio «Risorse Umane» e, dopo un breve periodo di adattamento, avevo percepito come i dipendenti di quell’ufficio, ma più in generale di tutta la struttura pubblica, svolgessero la loro attività in modo routinario, senza avere il minimo interesse verso eventuali miglioramenti o snellimenti da apportare ai processi di lavoro. L’elemento che catturò particolarmente la mia attenzione era l’assenza di strumenti informatici adeguati alle tecnologie dell’epoca. Questa situazione portava ad impiegare la risorsa temporale a disposizione in modo pieno ed aveva la capacità di obbligare il personale ad effettuare prestazioni di lavoro straordinario per fronteggiare carichi di lavoro ai limiti dell’assurdo. Sembrava di essere tornato indietro nel tempo, agli studi superiori, dove si insegnava dattilografia utilizzando obsolete macchine da scrivere. Era difficile pensare ad un ufficio pubblico dove gli applicativi Word ed Excel erano solo parole sentite circolare tra gli adolescenti, che da un paio di anni utilizzavano i computer come materia prima per il loro embrionale approccio al nuovo mondo della videoscrittura e dei fogli di calcolo. Ho avuto l’opportunità, ma direi anche la fortuna, di poter lavorare con colleghi splendidi sotto ogni punto di vista, soprattutto quello umano. Molto mi hanno insegnato e credo anche di aver donato loro qualcosa in termini di propensione alla continua ricerca del miglioramento dei processi. L’introduzione del computer in sostituzione delle ormai superate macchine per la videoscrittura, ha rappresentato la chiave di volta per modificare radicalmente le modalità di svolgimento dell’attività lavorativa. L’ufficio è stato travolto da una corrente di ristrutturazione alla quale si sono nel tempo accompagnati risultati tangibili e apprezzabili. E’ migliorata la qualità sia delle prestazioni, sia dell’ambiente di lavoro, seppure, all’inizio, circoscritta alle quattro pareti dell’ufficio. Sono riuscito a far comprendere l’importanza dell’archivio cosiddetto “americano”, in altre parole il cestino della carta straccia, come metodologia per sistemare tutta quella produzione documentale inutile, ammucchiata grazie allo svolgimento di processi di lavoro con strumenti antiquati, capaci solamente di generare attività ripetitive ogniqualvolta un dito della mano aveva la sfortuna di capitare su un tasto sbagliato della macchina da scrivere. Il miglioramento dei tempi dedicati alle varie procedure ha contribuito a smantellare progressivamente il lavoro arretrato accumulato negli anni. La direzione dell’ufficio è passata da una logica di gestione per “priorità rincorse” a quella per “priorità trascorse”, ricercando costantemente, durante le fasi istruttorie, ulteriori miglioramenti da apportare ai procedimenti in corso. L’attenzione si è focalizzata non solo sui processi innovativi, ma anche e soprattutto su quelli già sperimentati e collaudati. In particolare, era necessario concentrarsi sugli aspetti variabili, eliminando ridondanze e creando le premesse per una gestione efficace ed efficiente della risorsa temporale disponibile. L’obiettivo dell’innovare i processi era quello di far comprendere e condividere come la riduzione della quantità del lavoro di ufficio non significasse “lavorare o produrre di meno”, ma migliorare la qualità, l’efficacia, il controllo sistematico dei procedimenti, generando risorse temporali da dedicare ad altre attività. E’ stata progressivamente superata la logica di quel pensiero burocratico, che ancora oggi purtroppo circola tra le mura delle Amministrazioni Pubbliche, fondata sul principio del “si è sempre fatto così e bisogna continuare a fare così”, per orientarla verso soluzioni maggiormente aderenti alle effettive esigenze. Nel 1922 Henry FORD disse: «Ho visto grandi business diventare nient’altro che il fantasma di un nome perché alcuni hanno creduto di poter continuare a gestire gli affari come avevano sempre fatto; e anche se la gestione era stata la migliore in assoluto a quei tempi, la supremazia consisteva nella capacità di essere al passo con i tempi, non in una pedissequa imitazione dei tempi passati». Nonostante siano trascorsi oltre ottant’anni, ciò che disse FORD è ancora di amara, se non triste, attualità, non perché consiste in una ricetta ancora valida per risolvere i problemi all’interno dell’Ente, ma perché si trovano ancora soggetti, che avendo il potere decisionale, lo usano con miopia strategica, senza che si riesca a comprendere l’utilità di un simile comportamento. E’ naturale che pur pubblicizzando la ricerca di formule innovative, in realtà nessuno le vuole finché qualcun altro le abbia già sperimentate con successo. Una scarsa propensione al cambiamento non farà mai percorrere all’Ente, inteso come insieme di persone, quel percorso culturale che lo renderà un domani percettore dei bisogni latenti, prima del loro manifestarsi. Graham WILSON rilevò in un suo scritto come «Il problema dei dirigenti superiori è in parte l’assenza di qualunque idea alternativa. Spesso essi sono formati con la convinzione che esiste un solo metodo per organizzare l’azienda e, siccome, le loro idee si uniformano a questo modello, deve essere tutto giusto» (Graham WILSON, «Making change happen», Pitman Publishing, 1993). La scarsa attenzione allocata da parte del vertice alla risoluzione dei processi critici con strumenti innovativi, compresa la creatività, impedisce al personale di sentirsi sia una risorsa, sia parte integrante di una struttura il cui obiettivo principale dovrebbe essere quello del soddisfacimento dei bisogni della collettività. Affinché il personale possa essere considerato “risorsa umana”, lo si deve coinvolgere nei processi decisionali, in modo che percepisca le mansioni da svolgere come strategiche e finalizzate al perseguimento degli obiettivi. Sembra un concetto banale, eppure sfugge alla presa con estrema facilità o volontà. E’ sufficiente circoscrivere il pensiero a coloro (e sono la maggioranza) che all’interno degli Enti Pubblici vengono relegati a semplici esecutori materiali di decisioni prese dal vertice senza conoscere né il target da realizzare, né l’action che lo ha generato. Eseguono il lavoro senza preoccuparsi minimamente della qualità finale perché ne ignorano l’utilità, agiscono in una direzione solo perché è necessario “legare l’asino dove vuole il padrone”. La differenza tra un vertice eccellente ed uno autoritario emerge nel momento in cui chiede di fare una cosa: il primo fa nascere nel dipendente un sentimento di “senso di appartenenza”, mentre quello autoritario lo martella in maniera ossessionante, preoccupandosi solo di far comprendere alla controparte dove sta l’autorità. L’elemento che spesso il vertice tralascia è il risultato che ottiene:

a) nel primo caso, il lavoratore è motivato a sviluppare un’attività ed il risultato andrà oltre le aspettative perché durante lo svolgimento si innescano meccanismi di autocontrollo delle prestazioni, che consentono di realizzare un lavoro accurato e qualitativamente oltre quello che inizialmente era stato richiesto;

b) nel secondo caso, il lavoro svolto sarà di pessima qualità e privo di utilità.

La leadership dovrebbe essere esercitata in maniera più illuminata e non affliggendo i dipendenti con irritanti toni inquisitori. Ritengo utile, lasciando a ciascun lettore l’interpretazione, riportare alcuni contributi di manager di successo, che hanno percepito l’importanza della strategia motivazionale:

a) Ralph STAYER della JOHNSONVILLE FOODS disse: «Le caratteristiche che mi hanno portato al successo, il mio controllo centralizzato, il mio comportamento aggressivo, le mie procedure di lavoro autoritario stavano creando un contesto che mi ha reso insoddisfatto. Se volevo migliorare i risultati dovevo aumentare il coinvolgimento dei dipendenti nell’attività»;

b) Jim WESSEL della BECTON DICKINSON affermò: «Abbiamo dovuto far superare la concezione secondo la quale “se non ho il controllo, allora deve esserci il controllo”. Abbiamo impiegato un anno per renderci conto di ciò che stava avvenendo, ma alla fine grazie anche al sostegno ricevuto, i dirigenti hanno capito di dover delegare autorità e non solo attività»;

c) Robert HASS della LEVI STRAUSS evidenziò come «In un ambiente aziendale sempre più incostante e dinamico, i controlli devono essere concettuali. Sono le idee a controllare, non i dirigenti in possesso di autorità».

I problemi esistono ed esisteranno sempre. Vanno affrontati con spirito critico e costruttivo accettando anche soluzioni culturalmente lontane dalle convinzioni di ognuno. Ogni procedimento deve essere affrontato come nuovo, anche se consiste in attività di routine o non si ritiene più migliorabile. Occorre convincersi che quella che oggi viene reputata “eccellenza”, domani può essere considerata “mediocrità”, con la consapevolezza che in poco tempo ciò che era fatto “a regola d’arte” potrebbe essere già diventato “inaccettabile”. E’ inutile risolvere il problema della motivazione del personale con tecniche di dumb sizing, ossia una drastica riduzione dell’organico. Pensare di curare la patologia in questa direzione sottovaluta le pesanti conseguenze che genera: il morale di quelli che rimangono collassa attraverso un mix di stress, frustrazione, diminuzione di creatività e relativa disaffezione all’Organizzazione. Sono pochi gli accorgimenti da adottare per motivare i dipendenti, mentre è sufficiente fornire loro una valutazione delle prestazioni non equa per andare nel senso opposto, tale da rendere poi irreversibile un integrale recupero. «La valutazione della performance viene dalla persona che più di tutte può incidere sulle emozioni di un dipendente: il suo capo. E questo cambia significato di tutto quanto. Quel documento può modificare la realtà: il buono può diventare cattivo, il sopra può diventare sotto e l’intelligente può diventare uno stupido. Le valutazioni formalizzate delle prestazioni sono un retaggio del vecchio west: siete spacciati se dovete vedervela con una giuria corrotta e un giudice favorevole all’impiccagione» (William LUNDIN & Kathleen LUNDIN, «Lavorare per un capo non aperto», Franco Angeli, 2000).

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 10/Ottobre 2006 con il titolo «Demotivazione»