Controllo di Gestione: il budget come strumento a supporto delle decisioni

A partire dai primi anni Novanta, il legislatore ha dedicato particolare attenzione al contenuto normativo di alcuni provvedimenti, partorendo disposizioni i cui effetti erano destinati ad impattare sui sistemi gestionali degli Enti Pubblici, sia sotto il profilo amministrativo, sia sotto l’aspetto contabile. Nel contesto organizzativo attuale, pur essendo profondamente diverso dal passato, si tende a considerare, erroneamente, “amministrazione” e “contabilità” come due momenti distinti della gestione e spesso in competizione tra loro, dimenticando di valorizzare quelle componenti di trasversalità che, al contrario, li caratterizzano e ignorando le sinergie positive che da una loro simbiosi potrebbero manifestarsi. Questa filosofia di pensiero, nella quale è possibile riconoscere ancora oggi l’agire della maggior parte dei manager pubblici, ha rappresentato una delle fonti dalla quale si è costruito e diffuso il modello di gestione “burocratico”, imperniato sul preciso adempimento di formalità e applicazione letterale di norme. Uno stile direzionale simile a quello accennato impedisce lo sviluppo di comportamenti costruttivi, critici, dinamici e innovativi. In altre parole, non è richiesto l’approccio al problem solving, poiché la soluzione esiste e risiede nella monotona ripetizione di attività già svolte, che sono completamente disinteressate agli effetti prodotti dall’azione amministrativa nei confronti dei Cittadini. Infatti, l’organizzazione della struttura pubblica di stampo burocratico pone l’accento sul rispetto di alcune logiche, purtroppo ancora ben radicate e difficili da estirpare, che consentono di esprimere valutazioni positive alle prestazioni eseguite (anche se prive di utilità), perché assumono come parametro di riferimento esclusivamente il rispetto della procedura e non il risultato prodotto dalla sua applicazione. In sintesi, le questioni sono quotidianamente affrontate senza ponderare a monte i potenziali effetti che un provvedimento amministrativo potrebbe manifestare, perché al dipendente pubblico incaricato della fase istruttoria è richiesto di “fare e compilare” e non di “pensare e risolvere”. In presenza di uno scenario in continua evoluzione, non è più accettabile che la Pubblica Amministrazione sia governata con le stesse regole: occorre abbandonare la referenza alla formalità per lasciare spazio ad un modello di gestione orientato al risultato. In questa direzione, l’azione amministrativa sarà in grado di far percepire ai Cittadini che le risorse sottratte con il risparmio forzoso sono indirizzate a garantire la fornitura di servizi idonei a soddisfare i loro bisogni e non quelli di coloro che manovrano le leve decisionali. E’ giunto il momento che il personale pubblico, inteso nel più ampio significato del termine (Amministratori, Dirigenti e Dipendenti), inizi a sviluppare una condotta improntata all’empatia, prendendo coscienza delle caratteristiche e aspettative della comunità di riferimento, affinché le iniziative intraprese siano univocamente attente a reali necessità e non diano ascolto ad altre esigenze. Sono maturi i tempi per implementare un processo di miglioramento continuo, consapevoli che potrebbe far emergere non poche criticità gestionali e con la convinzione che solo da una situazione di disordine, caos o crisi, nasce l’orientamento al cambiamento e, con esso, la possibilità di successo. L’intenzione del legislatore, enucleata nelle norme in materia, non era quella di imporre un cambiamento traumatico, tale da incutere timore negli operatori del settore, ma di tracciare un percorso di avvicinamento alla realtà per svincolare la Pubblica Amministrazione da schemi giurassici calcificati nella mentalità di coloro che operano al suo interno. Al vertice burocratico è semplicemente richiesto di adottare provvedimenti che, se da un lato rispettano la forma, dall’altro contengano valutazioni economiche, idonee a dimostrare che l’attività amministrativa è frutto di analisi preventive e prospettiche (supporto economico) e non di ipotesi campate per aria, sostenute solo giuridicamente. In quest’ottica, il rispetto della forma non deve limitarsi ad attribuire al contenuto letterale del testo normativo esclusivamente il significato delle parole, ma dovrà affiancare l’intenzione del legislatore all’aspetto economico della decisione, affinché la volontà della Pubblica Amministrazione si manifesti con provvedimenti sensati e adottati nell’esclusivo interesse dell’Ente e, soprattutto, del Cittadino. All’interno dell’Organizzazione Pubblica, le menti più illuminate e particolarmente attente alle moderne tecniche di change management hanno finalmente iniziato a percepire che, solo attraverso un efficiente governo della macchina pubblica, sensibili benefici si potrebbero propagare all’intero apparato produttivo del Paese. Operando lungo questo sentiero, con una visione non caratterizzata da miopia strategica, la Pubblica Amministrazione potrebbe avere l’opportunità di non essere più considerata una “palla al piede”, ma il “motore trainante” dello sviluppo economico e del benessere sociale. E’ superfluo richiamare l’attenzione sul fatto che l’essere umano, nell’affrontare il cambiamento, quando sperimenta una iniziativa, tende ad esaltarne gli elementi di bontà, ignorando o sottovalutando le minacce che possono derivare dall’impatto della decisione sull’ambiente esterno/interno, fino al momento in cui si sono tradotte concretamente. Solo allora, attraverso la manifestazione degli effetti, la direzione organizzativa si vedrà costretta a attivare il sistema immunitario con l’adozione di provvedimenti straordinari per fronteggiare l’emergenza. In passato, tuttavia, aver gestito l’approccio ai problemi, siano essi latenti, potenziali od emersi, con disposizioni tampone, ha generato immediati, ma temporanei, benefici, che nel lungo termine sono andati trasformandosi in questioni ancor più gravi, con visibili e mai rimarginate ferite presenti nel tessuto economico/sociale del Paese. Nonostante ciò, commettere errori non deve essere considerato così umiliante, rappresenta un punto di forza che consente, da un lato, lo sviluppo della conoscenza dei fenomeni e, dall’altro, lo sfruttamento della loro attitudine a far emergere aspetti della gestione in precedenza sfuggiti all’analisi: «Se si chiude la porta a tutti gli errori anche la verità resterà fuori» (Rabindranath TAGORE - premio Nobel per la letteratura nel 1913). Pochi Amministratori consapevoli hanno avvertito le enormi capacità che sia la mappatura delle attività, con l’estrapolazione delle loro criticità, sia l’analisi preventiva dei problemi, nella configurazione triologica sopra richiamata, se attuate con ponderata razionalità, potranno costituire un fattore critico di successo per l’azione della Pubblica Amministrazione. Infatti, l’abilità nel trasformare le minacce in opportunità permette di sfidare l’incertezza con competenza e tempestività, convertendola in normale attività ordinaria o addirittura riconducendo l’emergenza ad evento controllabile. In circostanze ambientali come quelle attuali, caratterizzate da continui e istantanei cambiamenti, dove l’innovazione è spinta al punto da rendere obsoleto ciò che fino a ieri si qualificava come progresso tecnologico, gli Amministratori pubblici hanno sempre più necessità di avere a disposizione capacità professionali adeguate e strumenti idonei per manovrare le leve decisionali con ragionevolezza, adeguandole alle mutate esigenze organizzative. La gestione della conoscenza, o knowledge management nella terminologia anglosassone, rappresenta un consistente vantaggio competitivo disponibile gratuitamente all’interno dell’Organizzazione Pubblica: occorre, però, saper valorizzare adeguatamente le persone in possesso del sapere, affinché questo possa generare ricchezza per tutti indistintamente. Peter DRUCKER, famoso economista americano, nell’analizzare la società di oggi, sottolineò come il valore di un’Organizzazione non è più in funzione del suo patrimonio tangibile, ma risiede nel capitale umano/intellettuale e nel suo sapere. In uno scenario così delineato può proficuamente inserirsi l’attività del Controllo di Gestione, che andrà finalmente a rivestire a pieno titolo quel ruolo che in passato non gli è stato riconosciuto, nel senso che mai è stato convocato a partecipare alla competizione gestionale, rimanendo isolato a produrre analisi, prese in considerazione solo per giustificare il lavoro svolto dagli addetti e non per valutare con quali modalità gli obiettivi sono stati raggiunti. Grazie allo studio dei fenomeni, alla loro analisi critica, alla capacità di convertire l’incertezza in evento governabile, il controller avrà l’abilità di trasformare la conoscenza in opinioni, che, solo se informate, potranno tradursi in deliberazioni efficaci. Per queste motivazioni il Controllo di Gestione deve intervenire direttamente nei procedimenti amministrativi, attribuendogli quel ruolo coadiuvante che gli compete e non quello di vendicatore nei confronti di comportamenti dissonanti. Il processo di programmazione (o budgeting), che costituisce parte integrante dell’attività di controllo, è qualcosa che va oltre il “guardare avanti”, poiché consente di verificare e indicare la direzione lungo la quale l’Amministrazione Pubblica svilupperà la propria azione. Nel disegnare al lettore un percorso ragionato di avvicinamento al Controllo di Gestione, la trattazione ha voluto sottolineare l’importanza delle tecniche di budget come strumento sia per misurare i risultati, sia per supportare le decisioni. L’articolo in esame, quindi, non esaurisce le argomentazioni in materia, ma si riconosce come pioniere di una serie a tema, dove saranno fornite esemplificazioni con particolare riferimento alla gestione amministrativa/contabile di un servizio. Non si avrà la pretesa di presentare un modello chiamato a costituire verità assoluta, ma si suggerirà l’evoluzione di un processo costruito e sviluppato all’interno di un Ente Locale con l’obiettivo di rendere controllabile l’incertezza (di natura finanziaria) nascosta dietro la manifestazione di alcuni fenomeni. Si precisa che, con opportuni accorgimenti, qualsiasi procedimento amministrativo fonte di preoccupazione futura potrà essere gestito con criteri logici, garantendo maggiore flessibilità operativa e consentendo di poter dedicare preziose risorse temporali all’approfondimento di altre problematiche più complesse. Si potranno così individuare soluzioni ottimali e risolvere i problemi alla fonte anziché aspettare la loro manifestazione per demandare la decisione, come spesso accade, all’improvvisazione.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 7-8/Luglio-Agosto 2007 con il titolo «Controllo di Gestione: il budget come strumento a supporto delle decisioni»