Public Change Management: cambiare per rimanere sé stessi

Negli ultimi anni, il processo di trasformazione che ha investito la Pubblica Amministrazione, iniziato pioneristicamente nei primi anni Novanta, sembra aver subito un sensibile rallentamento. Non ci si trova ancora in un contesto di “panic situation” tale da essere costretti ad invertire la rotta, ma è abbastanza evidente che l’approccio al cambiamento imposto, a colpi di norme, dal legislatore nazionale sembra aver perso nel tempo la spinta propulsiva originaria. E’ sotto gli occhi di tutti che i risultati conseguiti sono ben lontani da quelle che, a suo tempo, erano le aspettative e, pertanto, in assenza di ulteriori motivazioni, l’euforia sta cedendo rapidamente il passo alla rassegnazione, collocando il ciclo di vita del rinnovamento nella fase di declino. Le cause che hanno fatto imboccare al processo di cambiamento un percorso involutivo non si devono cercare nei profondi mutamenti subiti dallo scenario di riferimento nazionale ed internazionale. Il principale movente del fallimento è ubicato all’interno della stessa Pubblica Amministrazione e deve essere imputato alle forti resistenze che si sono scatenate di fronte alle incognite indotte dai ventilati processi di riorganizzazione. La storia riporta all’attualità un suggerimento di Niccolò MACHIAVELLI a Lorenzo DE MEDICI: «Si dovrebbe ricordare che non c’è niente di più difficile da programmare, di più dubbio successo e più pericoloso da compiere che dare avvio ai cambiamenti nella costituzione di uno Stato. L’innovatore si rende nemico di tutti coloro che prosperavano sotto il vecchio ordine e solo un tiepido sostegno proviene da coloro che prospererebbero sotto quello nuovo» (“Il Principe”, 1513). L’ostilità manifestata da parte di coloro che il MACHIAVELLI include tra quelli “che prosperavano sotto il vecchio ordine” deriva dal fatto che questi personaggi temono una perdita di potere e un calo di prestigio all’interno dell’Organizzazione nella quale operano, preferendo restare attaccati a vecchi schemi di gestione, già collaudati “con successo” e sicuramente più familiari. In questo caso, la meditazione è stimolata dalla preistoria e non dagli eventi meno recenti. Se le trasformazioni sono pretese da forze esterne all’Ente (ad esempio, il legislatore nazionale oppure un organismo sovranazionale), allora solo attraverso la ricerca di nuovi adattamenti sarà possibile garantirne la sopravvivenza, mentre la resistenza porterà inevitabilmente ad un processo di accumulazione di cambiamenti, generatore di risultati sempre più imprevedibili e foriero di situazioni che si collocano nell’alveo del caos organizzativo. Alcuni Enti Pubblici coraggiosi, con una classe dirigente/amministrativa propensa ad accogliere la sfida del rinnovamento, hanno fatto leva sui modelli lean thinking per ottenere:

• da un lato, strutture organizzative più flessibili ed elastiche, facilmente gestibili e adattabili a qualsiasi evenienza;
• dall’altro, risultati precedentemente insperati o considerati ingiustamente dannosi per la sopravvivenza della stessa architettura organizzativa.

Operando in questa direzione, Amministratori/Dirigenti particolarmente attenti, privi di miopia strategica, con una missione ben precisa, una visione lungimirante e, soprattutto, “open minded”, hanno conseguito riconoscimenti inaspettati:

• dall’ambiente esterno, in termini di soddisfazione dei bisogni della Comunità di riferimento;
• dall’ambiente interno, in termini di migliore benessere organizzativo, che si è tradotto nella gratificazione di mansioni che in precedenza hanno caratterizzato i vari ruoli lavorativi.

Per queste motivazioni, quando si approfondiscono tematiche innovative in materia di Pubblica Amministrazione è necessario, ma soprattutto opportuno, prestare particolare attenzione sia al contesto nel quale le riflessioni formulate andranno ad impattare, sia la sensibilità che l’ambiente circostante presenta nei confronti del cambiamento. Da quando l’orientamento generale è diventato quello di avvicinare il modello di gestione pubblica a quello in essere nell’azienda privata, la dottrina disponibile sul mercato è stata letteralmente presa d’assalto. La bibliografia esistente in materia ha costituito, così, la principale fonte del sapere dalla quale poter apprendere, in breve tempo, input informativi capaci di fornire risposte tempestive a problemi che stavano assumendo dimensioni preoccupanti. La letteratura, tuttavia, pur avendo il pregio di mettere a disposizione i risultati di precedenti ricerche, non rende di pubblico dominio la formula magica da utilizzare per ottenere un immediato successo, ma tende ad incoraggiare il pensiero creativo, per plasmare a nuove esigenze ciò che la scienza ha già scoperto. In altre parole, per accelerare i tempi, molte Amministrazioni Pubbliche sono partite da metà strada, senza farsi troppe domande su quale accorgimento adottare per realizzare i propri target, per rendersi successivamente conto, con ingenua incredulità, che l’unico distributore di carburante era collocato all’inizio del percorso. Infatti, nel perseguire una strategia di trasformazione non sempre può essere utile prendere a prestito qualcosa dalle aziende private. Les METCALFE e Sue RICHARDS (“Improving Public Management”, 1990) avevano già sottolineato come «è troppo facile per i critici delle prestazioni delle aziende pubbliche saltare alle arbitrarie conclusioni che siano disponibili delle soluzioni già pronte del settore privato». Qualunque lezione si possa apprendere dal privato, le specificità tipiche di governo dell’Organizzazione Pubblica comporteranno sempre approcci differenti, richiedendo sempre un incessante impegno nello sviluppo di nuovi modelli gestionali. Le fasi di ricerca e sperimentazione sono sempre necessarie perché solo attraverso l’applicazione di teorie e concetti sviluppati sul campo si potrà riuscire a vestire nel modo più idoneo ogni Struttura Pubblica. L’errore di fondo che fino ad oggi è stato sempre commesso consiste in quello che ha individuato nel processo di cambiamento il sorgere di un problema, anziché lo sfruttamento di un’opportunità. Per questo, l’approccio al cambiamento è stato erroneamente affrontato cercando di utilizzare soluzioni esistenti per risolvere questioni nuove, piuttosto che sviluppare alternative per sfruttare un eventuale vantaggio competitivo. Ed i risultati sono sotto gli occhi di tutti!

References

- MACHIAVELLI Niccolò, “Il Principe”, 1513;

- METCALFE Les & RICHARD Sue, “Improving Public Management”, Sage, 1990.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 02/Febbraio 2015 con il titolo «Public Change Management: cambiare per rimanere sé stessi»

L'intervento del Controllo di Gestione nel procedimento amministrativo

Al fine di tenere l’Ente ed il suo patrimonio indenni contro eventi aleatori e/o istanze di risarcimento avanzate da terzi, l’Amministrazione Pubblica deve organizzarsi, in tempo utile, per attivare le procedure di scelta del contraente per l’affidamento della fornitura dei servizi assicurativi, che, nel limite degli importi fissati dalla normativa vigente (legislativa e regolamentare), potrà avvenire direttamente o attraverso l’esperimento di una indagine di mercato (procedura aperta o ristretta). Senza entrare nel merito circa la soluzione giuridica più appropriata per soddisfare compiutamente le esigenze dell’Ente, argomento che esula dalla presente trattazione, la finalità proposta in questa sede è quella di esplicitare il processo di cooperazione che dovrebbe instaurarsi tra l’attività del controller e quella dell’Ufficio amministrativo/contabile investito della responsabilità procedimentale. L’intervento degli addetti al Controllo di Gestione non deve assolutamente essere tradotto come una forma di ingerenza nelle competenze di altri individui operanti all’interno della stessa Organizzazione, ma come stretta ed essenziale collaborazione costruttiva. L’obiettivo è quello di affiancare tecnicamente l’Ufficio amministrativo/contabile per fare emergere e superare potenziali ostacoli in un’ottica di problem solving, individuando da subito gli strumenti utili per dilatare in anticipo eventuali colli di bottiglia in avvicinamento all’orizzonte. Infatti, è radicato nella cultura dell’Organizzazione Pubblica il modello di gestione per “priorità rincorse”, che consiste nell’attivare i procedimenti amministrativi in ritardo rispetto al timing occorrente, per poi sorprendersi, nel momento di metterli in pratica, che:

• sono stati tralasciati/dimenticati alcuni dettagli;
• sono emersi nuovi elementi;

tali da far risultare insufficienti le risorse necessarie per dare esecutività agli atti che disponevano il loro impegno.

Non si tratta certamente di un dramma dalle conseguenze irreparabili, ma il verificarsi di quanto accennato impone la rivisitazione dell’impostazione della fase istruttoria e, di conseguenza, interrompere altre attività in corso d’opera, con tutte le incognite che il sovrapporsi di lavori già fatti e da rivedere comporta. Agendo in sintonia è possibile pervenire ad una quantificazione ragionevolmente prudenziale delle risorse sufficienti a garantire la copertura finanziaria del servizio assicurativo nel senso più ampio del termine. Operando in questa direzione, si potrà disporre di tutta una serie di informazioni aggiuntive per consentire l’individuazione preventiva di meccanismi per l’abbattimento degli ostacoli burocratici connessi a inadeguati stanziamenti sul competente capitolo/intervento del bilancio di previsione. Si eviterà, conseguentemente, la parcellizzazione di documenti amministrativi per consentire il finanziamento di una fornitura, sotto forma di atti di integrazione di impegno di spesa o, in altri casi, di provvedimenti di variazione al bilancio di previsione. In altre parole, la mappatura del processo e l’analisi preventiva degli oneri non dovranno limitarsi alla stima del premio lordo da pagare alla Compagnia di Assicurazione che si aggiudicherà la fornitura del servizio, bensì all’intero costo che potrebbe gravare sulle finanze dell’Ente e che, per il modello approfondito in questo scritto, è costituito, per facilitarne l’apprendimento, da una componente:

• fissa (premio ed eventuale regolazione), dipendente sia dal valore che si riterrà opportuno assicurare, sia dal tasso di premio che richiederà la Compagnia di Assicurazione;
• variabile (franchigia), in funzione sia del numero di sinistri che si verificheranno nell’esercizio di riferimento, sia dell’entità della franchigia assoluta che la Compagnia di Assicurazione sarà disposta ad accettare.

Per la fornitura dei servizi assicurativi, la normativa di riferimento in materia di acquisti di beni e servizi (Decreto Legislativo n° 163/2006 «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE») stabilisce, all’articolo 29 - comma 12 - che, ai fini del calcolo del valore stimato dell’appalto, è necessario prendere in considerazione sia il premio lordo da pagare, sia le altre forme di remunerazione. Questa impostazione fissa un principio cardine, ripreso recentemente dal parere n° 2/2007 della Sezione di Controllo per la Regione Sardegna della Corte dei Conti, che, pur riferendosi ad altra fattispecie di fornitura di servizi, invita le Amministrazioni Pubbliche a sforzarsi nell’attività di valutazione economica degli oneri, in quanto «l’impossibilità o la difficoltà di determinare l’esatto ammontare di una spesa non esime dall’obbligo di effettuarne una stima quanto più possibile veritiera e prudenziale, al fine di una corretta imputazione a bilancio». In caso contrario, prosegue la Magistratura Contabile, «la differenza tra quanto impegnato e quanto richiesto dalla controparte contrattuale costituisce debito fuori bilancio». Pertanto, si veda la Figura n° 1 «Valore stimato dell’appalto», per i servizi assicurativi è necessario operare una distinzione tra:

• l’importo a base d’asta, corrispondente al premio lordo stimato, che, per ogni polizza, dovrà essere specificato nel bando di gara;
• il valore stimato dell’appalto, che equivale all’importo oggetto di impegno/prenotazione in sede di determina a contrarre.

Figura n° 1 «Valore stimato dell’appalto»

	Polizza	Premio	Regolazione	Franchigia	Totale
	A	B	C	D	E = B + C + D
	X	0,00	0,00	0,00	0,00
	Y	0,00	0,00	0,00	0,00
	Z	0,00	0,00	0,00	0,00
	Totale	0,00	0,00	0,00	0,00
		importo a base d’asta
		valore stimato dell’appalto

Per ogni tipologia di polizza indicata in colonna «A», in sede di programmazione della spesa dovranno essere elaborate, nel rispetto del principio della prudenza richiamato anche dalla Corte dei Conti, valutazioni economiche, che si tradurranno nella quantificazione delle previsioni:

• di premio lordo (colonna «B»);
• di regolazione (colonna «C»);
• di franchigia (colonna «D»).

E’ utile ricordare, e a tal proposito si rimanda alla successiva Figura n° 2 «Lo sviluppo temporale delle fasi di controllo», che il controllo:

• preventivo è operato prima che abbia inizio l’esercizio amministrativo cui si riferisce;
• concomitante si manifesta durante la gestione;
• consuntivo concentra l’attività dopo che il periodo amministrativo si è concluso.

Figura n° 2 «Lo sviluppo temporale delle fasi di controllo»

	controllo preventivo	controllo concomitante	controllo consuntivo
	n - 1	n	n + 1
	periodo amministrativo

Per i servizi assicurativi non si verifica un pieno rispetto della sequenza temporale dei controlli della spesa. Infatti, è banale rilevare che:

• per l’onere che si identifica nel “premio lordo” (si veda la Figura n° 3 «Le fasi di controllo per il premio»), è completamente assente il controllo concomitante. Infatti, sia la fase di programmazione, nella quale si effettuano le stime, sia quella di consuntivazione, nella quale si prendono in considerazione gli oneri effettivamente sostenuti, sono operate prima dell’inizio del periodo amministrativo di riferimento. Ciò si verifica in quanto il premio lordo è erogato alla Compagnia di Assicurazione in via anticipata, quindi, la stima della spesa, l’individuazione del fornitore e la relativa conoscenza dell’onere certo da pagare precedono l’inizio dell’esercizio;

Figura n° 3 «Le fasi di controllo per il premio»

	controllo preventivo	controllo consuntivo
	n - 1		n	n + 1
	periodo amministrativo

• per la componente di costo che si individua nella “franchigia” (si veda la Figura n° 4 «Le fasi di controllo per la franchigia»), il controllo consuntivo si estende anche oltre l’esercizio amministrativo successivo a quello cui si riferiva la previsione a causa del protrarsi delle procedure di liquidazione dei sinistri;

Figura n° 4 «Le fasi di controllo per la franchigia»

	controllo preventivo	controllo concomitante	controllo consuntivo
	n - 1	n	n + 1	.....	n + x
	periodo amministrativo

• per la spesa coincidente con la “regolazione” le tre fasi di controllo seguono il loro normale decorso.

Se la mappatura dei processi appesantirà, da un lato, la fase istruttoria del procedimento amministrativo, consentirà, dall’altro, di conoscere le determinanti di costo, con la conseguenza che ogni tipologia di spesa pubblica potrà essere facilmente oggetto di stima e controllo.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 11/Novembre 2007 con il titolo «L'intervento del Controllo di Gestione nel procedimento amministrativo»