La riprogettazione del processo amministrativo (quinta e ultima parte)

ABSTRACT

La riprogettazione di un processo amministrativo, ma più in generale il reengineering di qualunque procedimento, rappresenta, da sempre, un meccanismo finalizzato a rendere snella qualsiasi attività lavorativa. A maggiore ragione si dovrebbe operare in tal senso se l’oggetto dell’indagine ha connotati di natura burocratica. Analizzando la mappa del percorso, che ha origine da una “decisione” (input) per arrivare a quella di “esecuzione” (output), è possibile aggredire la durata di ogni processo, con riflessi indiretti sul contenimento della spesa pubblica. In altre parole, è necessario ridurre inefficienze e sprechi, prima che altre soluzioni, generalmente più dolorose sotto l’aspetto economico/sociale, siano adottate come ultima spiaggia. Ogni volta che si sente parlare di riorganizzazione, il pensiero si indirizza automaticamente a quelle operazioni che investono il contenimento dei costi del personale, facendo presagire all’orizzonte interventi di macrochirurgia destinati ad asportare porzioni più o meno grandi di attività dal corpo amministrativo pubblico. Infatti, è cattiva abitudine additare l’insieme delle operazioni amministrative come la principale causa del malfunzionamento della Pubblica Amministrazione, mentre nella realtà le patologie richiedono diagnosi differenti. Questa è l’ottica con la quale è stata costruita l’impalcatura del presente lavoro, nella speranza di contribuire a stimolare gli addetti ai lavori a formulare una profonda analisi critica su quell’attività routinaria che ogni giorno sono chiamati a svolgere.

INDICE

(1) Introduzione – (2) Le fasi istruttorie del processo amministrativo – (3) L’analisi delle fasi istruttorie del processo amministrativo – (3.1)  La fase della “istruttoria decisionale” – (3.2) La fase della “istruttoria amministrativa” – (3.3) La fase della “istruttoria tecnica” – (3.4) La fase della “istruttoria contabile” – (4) La tipologia dei provvedimenti amministrativi – (5) L’analisi critica del processo amministrativo – (6) L’esame di un caso concreto – (6.1) Premessa – (6.2) Lo scenario ed il periodo di analisi – (6.3) L’analisi del volume di produzione amministrativa – (6.4) L’analisi della durata dell’istruttoria tecnica e contabile – (6.5) L’analisi degli indici di miglioramento – (7) Conclusioni.

(segue)

6.5 – L’analisi degli indici di miglioramento

Sulla base degli indici costruiti nel precedente paragrafo, è possibile una loro applicazione al processo amministrativo per i provvedimenti con aspetti contabili (“B”). Infatti, per l’altra tipologia di provvedimenti amministrativi, senza riflessi contabili (“A”), la costruzione degli indicatori non ha particolare funzione segnaletica, in quanto, nella migliore delle ipotesi, l’istruttoria tecnica dovrebbe concludersi in un solo giorno. Attraverso la costruzione degli indici sopra evidenziati, è possibile mettere in luce le sacche di inefficienza presenti nelle ultime due fasi del processo amministrativo, ricercando possibili accorgimenti da apportare affinché se ne possa migliorare la performance, in termini di produttività, con un risparmio di risorse temporali. Da un’analisi delle informazioni messe in evidenza dalla costruzione degli indicatori di miglioramento del processo amministrativo (Figura n° 8), è emerso come quest’ultimo possa essere ridotto:

-  del 25% per il Settore «X»;

-  del 14% per il Settore «Alfa»;

-  del 30% per il Settore «Beta»;

-  del 40% per il Settore «Gamma»;

-  del 26% per la Direzione nel suo complesso.

Percentuali di miglioramento che tradotte in termini temporali, significano un risparmio di:

- quattro giorni per il Settore «X»;

- tre giorni per il Settore «Alfa»;

- sette giorni per il Settore «Beta»;

- dodici giorni per il Settore «Gamma»;

- sei giorni per la Direzione nel suo complesso.

Da queste considerazioni è evidente come attraverso semplici accorgimenti è possibile ottenere un miglioramento della produttività del processo amministrativo, che si traduce in un risparmio di risorse temporali, che possono essere destinate allo svolgimento di altre attività (Figura n° 9).

Al fine di perseguire l’obiettivo del miglioramento dell’intero processo è propedeutico procedere ad una mappatura non solo delle attività che sono svolte all’interno della Direzione presa in considerazione, ma anche predisporre una scala di priorità. Infatti, a qualsiasi processo possono essere apportate delle migliorie solo se esiste la convinzione che alcune attività che lo compongono possono mettersi in coda rispetto ad altre che richiedono una precedenza. Questo accade solo se si ha la consapevolezza di ciò che si sta facendo, valutando se il tempo di attesa non comporta peggioramenti sostanziali all’intero sistema di attività che devono essere espletate. Si potrà farlo solo se si matura la cultura di volerlo fare, avendo a cuore il continuo miglioramento delle performance, come linea guida da seguire per consentire lo snellimento dell’attività amministrativa, costituita, nella maggior parte dei casi, da operazioni ridondanti e inutili al fine del soddisfacimento dei bisogni collettivi.

7 – Conclusioni

Quando si leggono i numerosi contributi forniti dalla dottrina sulle metodologie da adottare per migliorare i meccanismi di funzionamento della Pubblica Amministrazione, nella maggior parte dei casi si scopre con meraviglia che si tratta di operazioni che richiedono, da un lato, un minimo sforzo fisico per metterle in pratica e, dall’altro, la massima attenzione in merito alle procedure da seguire. Quindi, è naturale che chiunque possa domandarsi perché all’interno delle Organizzazioni Pubbliche la manifestazione delle idee non possa avere quella forza necessaria per apportare sensibili miglioramenti alle attività svolte. Quando nella Pubblica Amministrazione si intendono apportare delle modifiche strutturali ai processi amministrativi sviluppati al suo interno, il principale ostacolo cui si va incontro è di natura culturale e non normativo/regolamentare o, come spesso si propaganda, burocratico/procedurale. Quello che è messo in discussione, in altre parole, non sono le regole che governano l’agire della Pubblica Amministrazione, ma il modus operandi che coinvolge i comportamenti organizzativi degli attori che recitano al suo interno. E’ necessario riuscire a far comprendere che innovare un processo amministrativo, non significa inventarne uno nuovo. L’innovazione nasce dalla delusione/insoddisfazione di come una serie di attività sono svolte senza che ad esse corrisponda la finalità di perseguire uno specifico risultato. In altre parole, non è importante ciò che il lavoro richiede di fare, ma come lo si fa, perché spesso si perde di vista che l’obiettivo principale della Pubblica Amministrazione, oltre al perseguimento degli interessi generali, è quello di soddisfare nel migliore dei modi una domanda latente o manifesta di beni/servizi che proviene dai Cittadini. Lo studio che ha interessato il presente lavoro, si è posto il target di indagare le fasi istruttorie del processo amministrativo, che sfocia con la adozione/produzione di un atto amministrativo. Nello specifico, sono state analizzate le varie fasi che lo compongono per verificare in quali emergono le principali criticità, nella prospettiva di poter adottare tutti quegli accorgimenti necessari a ridurne gli effetti negativi. La Pubblica Amministrazione parla per iscritto ed è proprio attraverso i provvedimenti amministrativi che si manifesta il comportamento degli Amministratori Pubblici nell’ottica di realizzare obiettivi di interesse generale. E’ facilmente comprensibile come la durata del processo amministrativo rivesta un’importanza fondamentale, in quanto i risultati dell’azione amministrativa devono essere prodotti il prima possibile per soddisfare le esigenze dei Cittadini. Spesso si condanna l’intero processo come “burocratico”, addebitando colpe/inefficienze agli operatori che sono responsabili della predisposizione e del controllo sui provvedimenti amministrativi, ritardandone il momento dell’esecutività e, quindi, della capacità di produrre gli effetti nascenti e conseguenti. L’analisi ha, invece, portato alla luce altre conclusioni, ribaltando sulle diverse fasi istruttorie l’inefficienza gestionale. In particolare:

a)  sull’istruttoria decisionale, qualora non sia sviluppata nel rispetto sia di alcuni principi cardine cui deve ispirarsi l’azione amministrativa (buon andamento e imparzialità), sia degli obiettivi da realizzare cui deve ispirarsi l’agire della Pubblica Amministrazione (soddisfacimento dei bisogni collettivi);

b) sull’istruttoria amministrativa, nel caso in cui si ignorano le normative/regolamenti a supporto delle decisioni oppure non si dispone di tutte quelle informazioni utili per costruire la motivazione a sostegno della validità (e sostenibilità) delle scelte contemplate nel provvedimento amministrativo;

c) sull’istruttoria tecnica, nel preciso momento in cui non si ha ben chiara, da un lato, la mappatura delle attività da svolgere e, dall’altro, la scala di priorità delle stesse, valutando attentamente che non sempre la prima attività da svolgere è quella prioritaria e viceversa;

d) sull’istruttoria contabile, quando il provvedimento amministrativo non è stato elaborato tenendo conto di tutte quelle prescrizioni tecniche, amministrative, giuridiche e contabili necessarie per incontrare sempre il “semaforo verde” dai vari Uffici preposti al suo controllo.

Alla luce di quanto esposto, è evidente come persiste l’erronea convinzione che le attività da svolgere siano solo ed esclusivamente codificate dalla legge e, quindi, ogni attività amministrativa abbia l’obbligo di seguire un percorso giuridico predefinito. Se, al contrario, si analizza bene il contenuto delle disposizioni, è facile rendersi conto che una norma è, generalmente, emanata per il raggiungimento di uno specifico risultato: in sintesi, l’input è la norma e l’output è l’obiettivo da realizzare. Quindi, per collegare input ed output occorre saper sviluppare (e non poter sviluppare, perché nessuno lo impedisce) attività il cui insieme coordinato costituisce un processo amministrativo la cui organizzazione non dipende dalla norma, ma dalla capacità di rendere snello un sistema che geneticamente è burocratico.

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Semplice n° 7-8/luglio-agosto 2012 con il titolo «La riprogettazione del processo amministrativo (quinta e ultima  parte)»