E' l'ora dei fatti!

Non è trascorso molto tempo dalla recente apparizione del leader del PDL alla trasmissione televisiva "Servizio Pubblico" in onda su La7. Un evento che, a partire dal giorno seguente, non ha mancato di suscitare ampie discussioni (peraltro, scontate qualunque fosse stato l'esito). Polemiche collegate non tanto alle sceneggiate cui il numeroso pubblico, presente in sala o a casa davanti al televisore, si era reso partecipe, ma al potenziale effetto leva (che poi puntualmente si è verificato) che il PDL avrebbe potuto avere in vista della successiva competizione elettorale. Eppure l'ex Premier, nel difendere la sua "impossibilità" a governare nell'ambito delle regole costituzionali, ne ha correttamente spiegato i motivi. Tuttavia, avrebbe potuto essere maggiormente costruttivo e non limitarsi ad una sterile denigrazione di una Carta Costituzionale che il mondo, sotto molti aspetti, ci invidia. Senza alcuna pretesa di essere esaustivi, anche perché non è questa la sede per un'approfondita trattazione della materia, è noto a molti (e si spera a tutti) che il sistema parlamentare è bicamerale (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica). Questa configurazione, se da un lato comporta una duplice e più approfondita disamina dei testi normativi, dall'altro implica una enorme perdita di tempo, per effetto della cosiddetta "navette" tra le due aule del Parlamento, qualora un provvedimento in discussione in una delle due subisca delle modifiche volte a migliorarlo rispetto al testo approvato dall'altra. Solo quando la proposta di legge è condivisa nel medesimo dispositivo da entrambi i rami del Parlamento, allora potrà diventare esecutiva. Per stringere i tempi di approvazione, garantendosi l'appoggio almeno della maggioranza che sostiene il Governo, in tempi non sospetti era stata approvata quella sciagurata legge elettorale (non a caso soprannominata "Porcellum") in modo da garantire al candidato Premier di far sedere in Parlamento un esercito di "yesman" pronti a legare l'asino dove vuole il padrone. In altre parole, senza mettere in discussione il volere del Governo e far sì che ogni legge approvata dal Parlamento si riduca ad una replica dell'espressione di volontà del potere esecutivo. La storia, però, ha riservato amare sorprese e nemmeno lo stratagemma del "Porcellum" è riuscito a limitare la sovranità popolare per mezzo di un Parlamento ridotto a fare il verso del pappagallo al Governo. Viene, quindi, da chiedersi: "Non esisteva altra alternativa per ridurre i tempi di approvazione delle leggi?". In realtà, un'altra opzione poteva essere scelta. Avrebbe conferito maggiore credibilità all'azione di governo, ma avrebbe comportato, sotto il profilo politico e degli interessi personali, una perdita di potere, di prestigio, di incarichi da distribuire e di poltrone da occupare. Si sarebbe potuto agire riformando la Costituzione, prevedendo un Parlamento unicamerale. Questo avrebbe consentito la contestualità di diversi benefici: riduzione del numero dei parlamentari, accelerazione dei tempi di approvazione delle leggi, maggiore efficienza dei lavori parlamentari, maggiore efficacia nell'azione di governo e riduzione dei costi della politica. Al contrario, si è preferito correre in un'altra direzione, quella più veloce della riforma della legge elettorale. La riforma Costituzionale avrebbe richiesto tempi biblici, ma se all'epoca del "Porcellum" fosse stata attuata, oggi non se ne parlerebbe più!

Autore: Emanuele COSTA

Pubblicato su: Il Nuovo Picchio n° 02-03/Febbraio-Marzo 2013 con il titolo «Elezioni: mai più con il "Porcellum"»

La riprogettazione del processo amministrativo (quarta parte)

ABSTRACT

La riprogettazione di un processo amministrativo, ma più in generale il reengineering di qualunque procedimento, rappresenta, da sempre, un meccanismo finalizzato a rendere snella qualsiasi attività lavorativa. A maggiore ragione si dovrebbe operare in tal senso se l’oggetto dell’indagine ha connotati di natura burocratica. Analizzando la mappa del percorso, che ha origine da una “decisione” (input) per arrivare a quella di “esecuzione” (output), è possibile aggredire la durata di ogni processo, con riflessi indiretti sul contenimento della spesa pubblica. In altre parole, è necessario ridurre inefficienze e sprechi, prima che altre soluzioni, generalmente più dolorose sotto l’aspetto economico/sociale, siano adottate come ultima spiaggia. Ogni volta che si sente parlare di riorganizzazione, il pensiero si indirizza automaticamente a quelle operazioni che investono il contenimento dei costi del personale, facendo presagire all’orizzonte interventi di macrochirurgia destinati ad asportare porzioni più o meno grandi di attività dal corpo amministrativo pubblico. Infatti, è cattiva abitudine additare l’insieme delle operazioni amministrative come la principale causa del malfunzionamento della Pubblica Amministrazione, mentre nella realtà le patologie richiedono diagnosi differenti. Questa è l’ottica con la quale è stata costruita l’impalcatura del presente lavoro, nella speranza di contribuire a stimolare gli addetti ai lavori a formulare una profonda analisi critica su quell’attività routinaria che ogni giorno sono chiamati a svolgere.

INDICE

(1) Introduzione – (2) Le fasi istruttorie del processo amministrativo – (3) L’analisi delle fasi istruttorie del processo amministrativo – (3.1)  La fase della “istruttoria decisionale” – (3.2) La fase della “istruttoria amministrativa” – (3.3) La fase della “istruttoria tecnica” – (3.4) La fase della “istruttoria contabile” – (4) La tipologia dei provvedimenti amministrativi – (5) L’analisi critica del processo amministrativo – (6) L’esame di un caso concreto – (6.1) Premessa – (6.2) Lo scenario ed il periodo di analisi – (6.3) L’analisi del volume di produzione amministrativa – (6.4) L’analisi della durata dell’istruttoria tecnica e contabile – (6.5) L’analisi degli indici di miglioramento – (7) Conclusioni.

(segue)

6.4 – L’analisi della durata dell’istruttoria tecnica e contabile

Il secondo tipo di osservazione investe più l’aspetto qualitativo del processo amministrativo, misurandone non la dimensione dell’attività svolta, bensì il “time to market”, in altre parole il tempo che impiega un provvedimento amministrativo allo stato embrionale per diventare esecutivo, manifestando così gli effetti attesi dall’istruttoria decisionale. L’analisi temporale si è concentrata prevalentemente sulle due ultime fasi della filiera del processo, in quanto propedeutiche all’esecutività del provvedimento (Figura n° 7). Infatti:

a) per i provvedimenti amministrativi senza aspetti contabili (“A”), con la fase dell’istruttoria tecnica si concludono tutti i passaggi necessari e l’atto amministrativo, una volta adottato dal Dirigente proponente, diventa immediatamente esecutivo;

b) per i provvedimenti amministrativi con riflessi contabili (“B”), la fase dell’istruttoria tecnica consente all’atto di essere adottato dal Dirigente proponente, dando così avvio all’ultima fase, la cui competenza appartiene normalmente ad altre Strutture Organizzative dell’Ente (normalmente appartenenti ai “Servizi Finanziari”).

Per entrambe le categorie di provvedimenti, le prime due fasi (istruttoria decisionale e istruttoria amministrativa) sono di difficile misurazione e la loro durata è influenzata, soprattutto, dalla disponibilità e fruibilità delle informazioni necessarie per imbastire l’atto amministrativo, vestendolo con tutti gli accessori tecnici, amministrativi, giuridico e contabili. In particolare, si tratta di due fasi del processo che possono anche essere sviluppate parallelamente, anche se per chiudere definitivamente la fase dell’istruttoria amministrativa è necessario preventivamente concludere quella dell’istruttoria decisionale, fornitore di tutte le materie prime (documenti e informazioni) per la loro trasformazione nel prodotto finito (atto amministrativo). Inoltre, solo per i provvedimenti con aspetti contabili (“B”), al fine di poter individuare eventuali tempi morti in cui il processo amministrativo subisce dei rallentamenti ingiustificati, dipendenti da una mancata coincidenza nella sequenzialità delle operazioni, la fase dell’istruttoria contabile è stata suddivisa nelle seguenti sub attività:

a) smistamento, che consiste in quell’attività di borderline tra la Direzione che propone il provvedimento e quella che lo prende in carico per smistarlo all’Ufficio che deve operare il pertinente controllo;

b) controllo, coincidente con l’istruttoria contabile vera e propria e consiste in tutte quelle attività di verifica propedeutiche alla sua esecutività;

c)  esecutività, traducibile nella sottoscrizione, da parte del Dirigente preposto a questa attività, dell’attestazione di copertura finanziaria, per effetto della quale il provvedimento può iniziare a produrre i suoi effetti.

Dall’analisti del timing dei diversi Settori che compongono la Direzione esaminata, nonché considerata nel suo complesso, sono emerse alcune informazioni di particolare interesse:

a) per i provvedimenti amministrativi senza aspetti contabili (“A”), il numero dei giorni necessari per rendere esecutivo il provvedimento sono risultati mediamente pari a:

- un giorno per il Settore «X»;

- due giorni per il Settore «Alfa»;

- tre giorni per il Settore «Beta»;

- due giorni per il Settore «Gamma»;

- tre giorni per la Direzione nel suo complesso.

I risultati ottenuti non sono certo incoraggianti, considerando il fatto che il tempo necessario per l’esecutività di questa tipologia di provvedimenti amministrativi è coincidente con l’adozione dello stesso da parte del Dirigente proponente. Il processo amministrativo richiede sicuramente una sua rivisitazione, indagando a fondo i fattori determinanti una tempistica così elevata, rispetto ad uno standard ottimale pari ad un giorno. In particolare, gli operatori addetti alla fase dell’istruttoria tecnica dovrebbero inserire nell’apposita procedura il provvedimento amministrativo in tempo utile affinché il Dirigente proponente possa adottarlo nella stessa giornata, anziché costringere a rimandare al giorno seguente (o ai giorni seguenti) l’apposizione della firma elettronica per la sua adozione. Gioca, quindi, un ruolo decisivo l’organizzazione del lavoro di ufficio, cercando di renderlo il più possibile compatibile con l’agenda delle presenze/assenze di tutti gli operatori coinvolti nel processo amministrativo;

b) per i provvedimenti amministrativi con aspetti contabili (“B”), il numero dei giorni necessari per rendere esecutivo il provvedimento sono risultati mediamente pari a:

- sedici giorni per il Settore «X»;

- ventidue giorni per il Settore «Alfa»;

- ventitre giorni per il Settore «Beta»;

- trenta giorni per il Settore «Gamma»;

- ventitre giorni per la Direzione nel suo complesso.

Anche in questa circostanza, le risultanze dello studio non hanno fornito elementi confortanti, anche se il dato negativo non è dipeso dal Settore che ha proposto il provvedimento amministrativo, ma è in larga misura imputabile alle altre Strutture Organizzative coinvolte nel processo amministrativo.

In particolare, la durata eccessiva delle fasi istruttorie esaminate può essere ridotto eliminando, in prima battuta, quei rallentamenti che non incidono sull’attività di verifica del provvedimento amministrativo, che sono dovuti:

a) all’eccedente decorso dell’istruttoria tecnica rispetto ad una durata standard di un giorno, calcolato nel seguente modo:

ET(it)

=

D(it)

-

1

    dove:

ET(it)	=	tempo in eccesso dell’istruttoria tecnica;
D(it)	=	durata dell’istruttoria tecnica;

b) all’eccedente decorso dell’istruttoria contabile per effetto:

- del tempo necessario allo svolgimento dell’attività di smistamento, che nell’ottica di uno standard operativo ottimale, potrebbe essere svolta nel medesimo giorno in cui il provvedimento è trasmesso dalla Direzione che lo ha adottato;

- della durata dell’attività connessa all’apposizione del visto di attestazione di copertura finanziaria, che potrebbe esaurirsi in giornata, al termine delle operazioni di controllo degli Uffici preposti.

Il tempo eccedente relativo all’istruttoria contabile è calcolato nel seguente modo:

ET(ic)

=

D(s)

+

D(e)

    dove:

ET(ic)	=	tempo in eccesso dell’istruttoria contabile;
D(s)	=	durata dell’attività di smistamento;
D(e)	=	durata dell’attività necessaria all’apposizione del visto di attestazione di copertura finanziaria.

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, la durata delle ultime due fasi del processo amministrativo potrebbe essere migliorata:

a) in termini temporali, di una misura pari ad un numero di giorni che scaturisce dall’applicazione della seguente formula:

ET(it+ic)

=

ET(it)

+

ET(ic)

    dove:

ET(it+ic)	=	tempo in eccesso dell’istruttoria tecnica e istruttoria contabile;
ET(it)	=	tempo in eccesso dell’istruttoria tecnica;
ET(ic)	=	tempo in eccesso dell’istruttoria contabile.

b) in termini relativi, di una misura pari ad una percentuale che scaturisce dall’applicazione della seguente formula:

		ET(it+ic)
P(it+ic)	=	¾¾¾¾	x	100
		D(it+ic)

    dove:

P(it+ic)	=	performance di miglioramento dell’istruttoria tecnica e istruttoria contabile;
ET(it+ic)	=	tempo in eccesso dell’istruttoria tecnica e istruttoria contabile;
D(it+ic)	=	durata dell’istruttoria tecnica e istruttoria contabile;

La durata minima delle ultime due fasi del processo amministrativo (istruttoria tecnica e istruttoria contabile) è, quindi, pari a:

D[min](it+ic)

=

D(it+ic)

-

ET(it+ic)

  dove:

D[min](it+ic)	=	durata minima dell’istruttoria tecnica e istruttoria contabile;
D(it+ic)	=	durata dell’istruttoria tecnica e istruttoria contabile;
ET(it+ic)	=	tempo in eccesso dell’istruttoria tecnica e istruttoria contabile;

(continua)

Autore: Emanuele COSTA
Pubblicato su: Semplice n° 6/giugno 2012 con il titolo «La riprogettazione del processo amministrativo (4a parte)»

La riprogettazione del processo amministrativo (terza parte)

ABSTRACT

La riprogettazione di un processo amministrativo, ma più in generale il reengineering di qualunque procedimento, rappresenta, da sempre, un meccanismo finalizzato a rendere snella qualsiasi attività lavorativa. A maggiore ragione si dovrebbe operare in tal senso se l’oggetto dell’indagine ha connotati di natura burocratica. Analizzando la mappa del percorso, che ha origine da una “decisione” (input) per arrivare a quella di “esecuzione” (output), è possibile aggredire la durata di ogni processo, con riflessi indiretti sul contenimento della spesa pubblica. In altre parole, è necessario ridurre inefficienze e sprechi, prima che altre soluzioni, generalmente più dolorose sotto l’aspetto economico/sociale, siano adottate come ultima spiaggia. Ogni volta che si sente parlare di riorganizzazione, il pensiero si indirizza automaticamente a quelle operazioni che investono il contenimento dei costi del personale, facendo presagire all’orizzonte interventi di macrochirurgia destinati ad asportare porzioni più o meno grandi di attività dal corpo amministrativo pubblico. Infatti, è cattiva abitudine additare l’insieme delle operazioni amministrative come la principale causa del malfunzionamento della Pubblica Amministrazione, mentre nella realtà le patologie richiedono diagnosi differenti. Questa è l’ottica con la quale è stata costruita l’impalcatura del presente lavoro, nella speranza di contribuire a stimolare gli addetti ai lavori a formulare una profonda analisi critica su quell’attività routinaria che ogni giorno sono chiamati a svolgere.

  

INDICE

(1) Introduzione – (2) Le fasi istruttorie del processo amministrativo – (3) L’analisi delle fasi istruttorie del processo amministrativo – (3.1)  La fase della “istruttoria decisionale” – (3.2) La fase della “istruttoria amministrativa” – (3.3) La fase della “istruttoria tecnica” – (3.4) La fase della “istruttoria contabile” – (4) La tipologia dei provvedimenti amministrativi – (5) L’analisi critica del processo amministrativo – (6) L’esame di un caso concreto – (6.1) Premessa – (6.2) Lo scenario ed il periodo di analisi – (6.3) L’analisi del volume di produzione amministrativa – (6.4) L’analisi della durata dell’istruttoria tecnica e contabile – (6.5) L’analisi degli indici di miglioramento – (7) Conclusioni.

(segue)

6 – L’esame di un caso concreto

6.1 – Premessa

Si è già avuto modo di osservare nei precedenti paragrafi come la finalità del presente lavoro, nell’esaminare tutte le fasi del processo amministrativo, aveva posto particolare attenzione sulle ultime due. La motivazione di questa decisione si proponeva, infatti, l’ambizioso obiettivo di pervenire a conoscenza del tempo che, mediamente, impiegava un provvedimento amministrativo per diventare esecutivo una volta completate le due fasi più laboriose (quelle dell’istruttoria decisionale e dell’istruttoria amministrativa), propedeutiche a costruirne l’impalcatura di sostegno. Era anche emerso che le modalità di svolgimento dell’istruttoria contabile non rientravano tra le competenze dell’Area (Direzione, Ripartizione, Settore o Servizio) che aveva licenziato l’atto amministrativo, con tutte le criticità nascenti e conseguenti alla possibilità di agire sulla comprimibilità della sua durata. Il processo amministrativo è stato, quindi, studiato ricorrendo alla “tecnica del gambero”, ossia partendo dalle fasi situate più a valle per valutare le modalità (o le possibilità) di intervento sulle altre situate a monte della cosiddetta “filiera produttiva”. In generale, una volta quantificato il tempo medio necessario affinché un provvedimento amministrativo diventi esecutivo, l’attenzione potrà essere spostata sul processo di inizializzazione del provvedimento (fase dell’istruttoria decisionale), che, per certi versi dettagliatamente descritti in apposita sezione, si configura come la fase più critica dell’intero percorso.

6.2 – Lo scenario ed il periodo di analisi

Lo scenario di riferimento preso in esame ai fini dell’analisi è rappresentato da una Direzione (ripartita in Settori) collocata all’interno della Struttura Organizzativa di un Ente Locale di grandi dimensioni. Nello specifico, lo studio ha preso in considerazione:

□ la Direzione «X»;

□ il Settore «Alfa»;

□ il Settore «Beta»;

□ il Settore «Gamma».

I provvedimenti oggetto di studio sono stati esclusivamente quelli di natura dirigenziale, opportunamente, classificati:

□ senza riflessi contabili («A»)

□ con aspetti contabili («B»).

Infine, il periodo di osservazione si è limitato ad un esercizio amministrativo, comunque significativo per impostare una disanima critica capace di far emergere i momenti topici del processo sui quali successivamente poter intervenire in prospettiva di un loro eventuale/necessario futuro miglioramento.

6.3 – L’analisi del volume di produzione amministrativa

Il processo amministrativo sfocia con la produzione di provvedimenti amministrativi ed ha interessato in maniera differente tutti i Settori della Direzione (intendendo, ai fini dell’analisi, anche la stessa Direzione alla stregua di uno degli altri Settori che la compongono). Prima di elaborare un significato ai dati estrapolati, è necessario premettere che, in generale, il “volume di produzione amministrativa” non dipende dalle dimensioni dei singoli Settori, ma è influenzato, in misura più o meno prevalente, da altri fattori, quali, a titolo di esempio:

a) l’entità delle risorse gestite, nel senso che maggiori sono le disponibilità finanziarie, più elevata può essere la produzione amministrativa connessa all’impegno delle stesse per realizzare gli obiettivi prefissati;

b) la mancata pianificazione delle attività da svolgere per raggiungere gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione, nel senso che, indipendentemente dal quantitativo di risorse disponibili, se la gestione delle stesse è disorganizzata e/o improvvisata, si può assistere ad una proliferazione di atti amministrativi;

c) decisioni prese a monte del processo amministrativo, nel senso che atti di indirizzo dell’Organo Esecutivo o Consiliare possono comportare la successiva adozione di provvedimenti dirigenziali per renderli operativi.

Dalle informazioni illustrate nel Grafico n° 1, è stato possibile formulare una prima conclusione sul tasso di concentrazione dei provvedimenti amministrativi all’interno della Direzione presa in esame. Circa il 73% del volume di produzione amministrativa ha fatto capo, in particolare, a due Settori («Alfa» e «Beta»), mentre la restante attività si è concentrata nella Direzione «X» e nel Settore «Gamma».

Scendendo nel profondo dell’analisi quantitativa, i risultati emersi sono stati rielaborati sinteticamente nella Figura n° 6, facendo opportunamente un ulteriore distinguo tra le due tipologie di atti amministrativi (senza aspetti contabili/“A” e con aspetti contabili/“B”).

La prospettiva di questa prima osservazione è stata quella di verificare in quale Settore sono emerse criticità legate esclusivamente al volume di attività svolta, in modo da segnalare con un “warning” quello che potrebbe richiedere un intervento riorganizzativo interno indirizzato alla eliminazione di potenziali problematiche legate a fattori che hanno influenzato l’intero processo di produzione amministrativa. Lo studio quantitativo se da un lato non presenta particolari difficoltà in sede di reperimento, selezione e analisi dei dati, dall’altro non consente di mettere in evidenza la complessità delle operazioni svolte durante ciascuna fase del processo amministrativo. Infatti, un’analisi più particolareggiata farebbe sicuramente emergere altre criticità sulle quali potere agire per consentire l’adozione di tecniche ispirate alla filosofia della lean thinking, in grado di “sburocratizzare” le prime due fasi del processo amministrativo (fase dell’istruttoria decisionale e fase dell’istruttoria amministrativa), che richiedono, soprattutto, il rispetto delle regole di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, la cui quantificazione in termini temporali è di difficile misurazione. Un aiuto a sostegno dell’istruttoria amministrativa potrebbe essere fornito dalla standardizzazione dei provvedimenti amministrativi, anche se il rischio è quello di far rientrare nell’alveo di fattispecie apparentemente similari atti che, al contrario, nulla hanno in comune tra loro. Il più grande ostacolo da rimuovere è di natura culturale e si colloca all’interno dell’istruttoria decisionale dove, per effetto di una mancanza di programmazione delle attività da realizzare, si ignorano i meccanismi attraverso i quali i bisogni possono essere soddisfatti, chiedendo aiuto, anziché agli operatori interni, a fornitori esterni che, al contrario dei civil servant, antepongono il buon andamento dei loro affari a quelli dell’azione amministrativa dell’Ente Locale.

(continua)

Autore: Emanuele COSTA
Pubblicato su: Semplice n° 5/maggio 2012 con il titolo «La riprogettazione del processo amministrativo (3a parte)»